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Le pouvoir législatif est, dans la théorie de la séparation des pouvoirs de Montesquieu appliquée aujourd'hui dans les régimes démocratiques, l'un des trois pouvoirs constituant un État, avec :
- Le pouvoir exécutif ;
- Le pouvoir judiciaire.
Il est en général chargé de voter la loi, de gérer le budget de l'État et de contrôler l'action du pouvoir judiciaire.
Le pouvoir législatif
Dans une démocratie, les représentants du peuple, ou députés, sont élus pour servir le peuple, quel que soit le nom de l'assemblée où ils siègent : assemblée nationale, chambre des députés, parlement, ou congrès. Ils remplissent un certain nombre de rôles essentiels au bon fonctionnement d'une démocratie.
Les assemblées élues sont le principal forum de délibération, de débat et d'adoption des lois d'une démocratie représentative. Ce ne sont pas des « chambres d'enregistrement », qui se contenteraient d'approuver les décisions d'un despote.
Leurs pouvoirs de contrôle et d'enquête permettent aux législateurs de remettre en question publiquement des actions ou décisions de membres du gouvernement et de contrôler l'action des divers ministères, surtout dans un régime présidentiel où le pouvoir législatif est totalement séparé de l'exécutif.
Les législateurs ont la responsabilité d'étudier le projet de budget annuel, de l'amender s'ils le souhaitent et de l'adopter, d'organiser des auditions publiques sur des questions d'actualité et de confirmer les nominations de l'exécutif aux postes ministériels et judiciaires. Dans certaines démocraties, des commissions parlementaires d'enquête permettent aux députés d'examiner en public les questions nationales controversées.
Les parlementaires de la majorité soutiennent le gouvernement en place et ceux de la minorité pratiquent une opposition politique loyale, consistant à faire des contre-propositions ou à proposer un programme politique différent.
Les parlementaires ont la responsabilité d'exprimer leurs opinions de façon aussi convaincante que possible. Mais ils doivent travailler dans le respect de l'éthique démocratique de tolérance, de respect et de compromis afin d'atteindre des accords propices à l'intérêt général de la population et pas seulement à leur clientèle électorale. Chaque parlementaire décide en conscience l'arbitrage qu'il fait entre l'intérêt général et les intérêts particuliers de son électorat.
Les parlementaires sont généralement à l'écoute de la population, prêtant une oreille attentive aux doléances et problèmes individuels de leurs électeurs et leur donnant un appui dans leurs démarches après des grandes bureaucraties publiques. Pour ce faire, ils ont souvent une équipe d'assistants compétents.
Les députés sont habituellement élus selon deux grands types de scrutins : les scrutins uninominaux, dans lesquels le candidat qui a le plus de voix l'emporte, et les scrutins de liste « à la proportionnelle », souvent utilisés pour les élections législatives, dans lesquels les électeurs votent habituellement davantage pour un parti que pour des hommes et où les sièges sont répartis entre les listes au pro rata des suffrages obtenus par chaque liste.
La proportionnelle tend à susciter une multitude de petits partis très organisés. Les scrutins uninominaux favorisent, eux, une bipolarisation entre deux grandes coalitions assez lâches. Dans chacun de ces systèmes, les représentants du peuple participent au débat, aux négociations entre partis, à la formation d'une coalition et aux compromis qui sont la marque des parlements démocratiques.
Les démocraties ont souvent un système parlementaire bicaméral qui comporte deux chambres : une chambre dite basse (assemblée nationale ou chambre des députés) et une chambre dite haute (souvent appelée le sénat). Généralement les lois doivent être approuvées par les deux chambres.
Inflation législative
De Wikiberal
L'inflation législative désigne l'accroissement du nombre et de la longueur des lois et, plus généralement, du droit.
Cette manifestation d'une emprise croissante de l'État sur la vie de chacun est condamnée par les libéraux qui en soulignent les dangers : en accumulant les lois, on perd l'essence du droit et l'on met en danger les fondements de l'état de droit.
Les faits
France
En France, la longueur moyenne du Journal officiel est ainsi passée de 15 000 pages par an dans les années 1980 à 23 000 pages annuelles ces dernières années, tandis que le Recueil des lois de l’Assemblée nationale passait de 433 pages en 1973 à 2 400 pages en 2003 et 3 721 pages en 2004[1].
Cette évolution ne tient pas tant à un accroissement du nombre de
lois votées, qui est resté à peu près stable au cours des dix dernières
années (45 lois votées au cours de l'année parlementaire 2005-2006
contre 46 en 1997-1998, hors lois autorisant l'approbation ou la
ratification des conventions et traités[2]) qu'à un allongement des lois, qui dépassent désormais souvent les 100 pages[3],[4].
En 1991, dans son Rapport public, le Conseil d'État
déplore la « logorrhée législative et règlementaire » et l'instabilité
« incessante et parfois sans cause » des normes. Récemment, la critique
de l'inflation législative a trouvé un écho médiatique particulier,
suite notamment aux critiques du vice-président du Conseil d'État Renaud
Denoix de Saint-Marc[5], du président du Conseil constitutionnel Pierre Mazeaud[6]
ou du président de l'Assemblée nationale Jean-Louis Debré. La
prolifération des lois a de nouveau fait l'objet, en 2006, des critiques
du Conseil d'État, qui y voit un facteur d'« insécurité juridique »[1]. En janvier 2008, le journal Les Échos
écrivait à propos du droit social français qu'il était caractérisé par
« [des] termes abscons, [un] contenu flou [et une] mise en œuvre
difficile ». Philippe Masson, responsable droits et libertés de la CGT
ajoutait : « Même s'il est inévitable que les règles se complexifient,
il est clair qu'on est arrivé à un niveau d'obscurité trop élevé »[7].
Lionnel Luca, député UMP des Alpes-Maritimes, estime pour sa part que :
« on a l'impression de bricolage afin de satisfaire l'ogre médiatique.
Comme si la politique avait pour fonction de mettre le café du commerce
en ordre juridique »[8].
États-Unis
Dans La Liberté du choix publié en 1980, Milton Friedman rapporte une manifestation américaine de l'inflation législative : le Registre fédéral
créé pour regrouper toutes les lois et règlementations faisait 2.599
pages en 1936, 10.528 pages en 1956, 16850 en 1966 et 36.487 en 1978.[9]
En 2009, ce nombre avait encore doublé, avec 70.000 pages[10].
Comparaisons
Ce phénomène d'inflation législative est bien moins marqué dans de
nombreux autres pays; au niveau de l'Union Européenne, toute nouvelle
initiative législative ou règlementaire donne lieu, au préalable, à une
étude d'impact économique et financier.
En Espagne, le nombre de lois adoptées est très inférieur : 32 en 1990, 23 en 2000, 65 en 2003. Les Cortes Generales (Parlement espagnol) ne siègent quasiment pas dans les années électorales.
En Italie, le fédéralisme
croissant limite le vote de nouvelles lois nationales. En Belgique, la
production législative oscille entre 20 et 60 textes par sessions de
quatre ans.
Le Royaume-Uni a un nombre de Public Acts
croissant (4 609 pages de lois adoptées en 2006) mais beaucoup relèvent
de mesures « d'administration », rendant la comparaison difficile[11].
Causes
Les raisons de l'inflation législative sont de plusieurs ordres.
Donner une raison d'être à la politique
Faire une loi revient bien souvent pour un homme politique à se
donner une raison d'être ou à acheter telle ou telle clientèle sur le marché politique.
« Pour frapper l’opinion ou répondre aux sollicitations des différents
groupes sociaux, l’action politique a pris la forme d’une gesticulation
législative » déplorait Renaud Denoix de Saint-Marc en 2001[5]. Le président de l'union syndicale des magistrats (USM) défend la même position. Il a ainsi déclaré en 2008 que « l'inflation
législative s'est accélérée depuis huit ans. Le moindre fait divers
donne lieu à l'adoption d'une loi nouvelle votée dans la précipitation. »[12].
Le fait que l'action politique soit prioritairement orientée en
fonction de la communication médiatique a été maintes fois dénoncé.
Selon la formule du constitutionnaliste Guy Carcassonne, « tout sujet
d’un “vingt heures” est virtuellement une loi ». Il ajoute qu'« il faut
mais il suffit, qu’il soit suffisamment excitant, qu’il s’agisse
d’exciter la compassion, la passion, ou l’indignation, pour
instantanément se mette à l’œuvre un processus, tantôt dans les rangs
gouvernementaux, tantôt dans les rangs parlementaires, qui va
immanquablement aboutir au dépôt d’un projet ou d’une proposition. »[13]
C'est ainsi par exemple qu'à la rentrée 2007, à la suite de plusieurs
accidents, parfois mortels, impliquant des chiens, cinq propositions de
loi sur les chiens dangereux ont été déposées à l'Assemblée nationale et
une au Sénat, avant que le gouvernement ne dépose à son tour un projet
de loi[14].
La multiplication des sources du droit
La multiplication des sources du droit, tant externes - Union
européenne (510 directives adoptées entre 2000 et 2004 inclus), Conseil
de l'Europe, accords internationaux - qu'internes - autorités
administratives indépendantes, collectivités territoriales - est l'un
des facteurs expliquant la prolifération normative[1].
Une partie de l'activité législative provient ainsi de la
nécessité de transposer en droit interne les directive de l'Union
européenne. Sur la période 2000-2004, elle a été à l'origine de plus du
tiers des lois adoptées, hors lois autorisant la ratification d’un
traité, soit en moyenne 17 lois de transposition par an[1].
Les lois autorisant, en vertu de l'article 53 de la Constitution,
la ratification ou l'approbation de traités ou d'accords, représentent
aussi une forte proportion de la législation : au cours de la session
ordinaire 2005-2006, de telles lois ont représenté 36 des 81 projets ou
propositions définitivement adoptés par l’Assemblée nationale, soit
44,4 %, et cette proportion s'est élevée à 66 % pour la session
ordinaire 2004-2005[15].
De nouveaux domaines
Le droit doit aussi s'adapter constamment à l'émergence de nouveaux domaines et à l'apparition de contraintes nouvelles.
En matière économique, de nombreux aspects du droit des affaires font ainsi l'objet d'adaptations à un environnement mondialisé.
La libéralisation de nouveaux secteurs (transports, télécommunications,
énergie, ...) requiert l'instauration de règles nouvelles.
Dans le domaine scientifique, le développement des
biotechnologies rend nécessaire la révision régulière des lois sur la
bioéthique. L'essor des technologies de l'information et de la
communication a notamment suscité la mise en place d'un cadre juridique
adapté au développement de l'économie numérique et une nouvelle approche
de la propriété intellectuelle. La nécessité de la sauvegarde de l'environnement et du développement durable entraîne aussi l'intervention fréquente du législateur.
Dangers
Cette approche constructiviste
qui consiste à croire que tout peut être ordonné et régenté par des
lois et que seule la loi peut résoudre des problèmes est une approche
non seulement inefficace mais également dangereuse. Les lois nécessaires
sont noyées dans les législations sur les chiens dangereux. En résumé,
« trop de lois tuent la loi ».
Ces critiques sont développées par le magazine The Economist dans un article "The danger of lawyers"[10] ou par Philip K. Howard dans Life without Lawyers (2009) et The Collapse of the Common Good:How America's Lawsuit Culture Undermines Our Freedom
(2001). Ce dernier souligne qu'en imposant des règles et des lois
partout, on gèle toute initiative en incitant les individus à ne rien
faire plutôt qu'à faire confiance à leur bon sens pour ne pas risquer
d'enfreindre une loi.
In fine, comme le souligne Alain Madelin dans Quand les autruches relèveront la tête[16],
cette complexité législative et règlementaire ne bénéficie qu'aux plus
puissants, qui savent utiliser au mieux des règles complexes : « L'inflation
législative est aussi pernicieuse que l'inflation monétaire : elle
conduit à la dévaluation du droit. [...] C'est se moquer du monde :
personne n'est censé se reconnaître dans cette accumulation de lois.
Qu'est devenue l'égalité devant la loi ? Il y a ceux qui savent se
débrouiller avec des conseillers efficaces, et les autres, les simples
citoyens, qui se perdent dans le labyrinthe des formulaires et des
règlements. »
Pour ces raisons, les libéraux s'opposent à cette inflation
législative et proposent des solutions qui simplifient la vie de tous.
Ainsi, certains libéraux de demander la suppression des niches fiscales et de lutter contre la créativité fiscale pour mettre en avant des solutions simples comme le salaire complet ou la flat tax.
Tentatives de correction
Partant du constat que le code du travail « était devenu un outil
difficile d'accès et peu lisible », le ministère du travail français a
lancé en 2005
une révision du code, à droit constant. Il a été très légèrement réduit
(1,52 millions de caractères contre 1,69 millions auparavant) et
découpé en plus petits articles[7]. De même, l'Assemblée nationale française a mis en place une commission de simplification des lois.
Ces mesures cosmétiques ne peuvent être que d'une faible
efficacité tant que la cause essentielle subsiste, tant qu'à un problème
donné on attend la réponse de l'État et non celle de ses proches ou de la société civile.
En outre, l'action de l'État étant conduite par des hommes, elle est toujours marquée par des défaillances,
qui rendent nécessaires d'autres lois. Partant, on empile souvent les
textes en ne faisant que décaler les problèmes. A l'inverse de cette
logique constructiviste,
les libéraux reconnaissent l'imperfection de l'action étatique et
entendent la limiter pour laisser les individus agir librement, une
méthode juste et plus efficace.
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