L'État et la Dépense publique. Vivons nous au dessus de nos moyens ?

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 Sommaire:

A) La fausse piste d’un État « efficace » par Cécile Philippe - Opinion publié le 10 avril 2017 dans Le nouvel économiste - Institut Molinari

B) REDUIRE LA DEPENSE PUBLIQUE POUR RELANCER L’ECONOMIE PRODUCTIVE

STRATEGIE ET METHODES - FONDATION CONCORDE

C) Trois scénarios pour une dette publique insoutenable - Éditorial de Jean-Marc Vittori publié le 13 mars 2017 dans Les Échos - Institut Molinari

D) Dépense publique de Wikiberal

A) La fausse piste d’un État « efficace »

Tout le monde a le mot à la bouche. L’État français n’est pas efficace. Pour preuve, les déficits générés aussi bien au niveau de son administration centrale qu’au niveau des collectivités locales ou encore de la Sécurité sociale. Nombre de classements internationaux placent la France en mauvaise position, qu’il s’agisse d’éducation (26e position dans le classement 2016 de Pisa, mesurant le niveau des élèves de 15 ans au sein de l’OCDE), de la facilité à y faire des affaires (27e position sur 144 pays dans le classement de la Banque mondiale) ou du niveau de la qualité de vie (22e position sur 188 pour l’Indice de développement humain calculé par les Nation Unies).

Dans un pays où les dépenses publiques représentent 57 % du PIB et les recettes publiques 53 %, il y a tout lieu de penser que cela pose problème. Même s’il n’y a pas l’unanimité sur la question, nombreux sont ceux qui pensent qu’il est plus que jamais nécessaire de rendre l’État plus efficace. Je pense, au contraire, qu’on se fourvoie en espérant rendre l’État efficace. Au lieu d’espérer corriger les dysfonctionnements qu’on constate, on devrait se poser les bonnes questions, ce qui nous orienterait vers des solutions efficaces aux problèmes de fond.

La difficulté du sujet vient sans doute de ce que l’on confond deux choses quand on parle d’efficacité. La première est simplement le fait d’atteindre son objectif. La deuxième est plus subtile car elle prend en compte la quantité de ressources qu’il a fallu utiliser pour atteindre ledit objectif. D’ailleurs, il existe un autre terme pour cela : l’efficience. S’il est normal d’attendre des structures publiques qu’elles atteignent les objectifs assignés, leur efficience est plus problématique.

Pour mesurer l’efficience, il faut des instruments de mesure. Ce qu’on ne peut pas mesurer a du mal à exister. Fort heureusement, nos décisions peuvent en général s’appuyer sur un instrument de calcul fondamental, les prix. Ces derniers permettent notamment de comparer ce qui a été obtenu par rapport à ce qui a été investi. La réalisation d’un profit indique que les ressources, loin d’avoir été gaspillées, ont permis de générer un surplus pouvant être alloué à autre chose.

L’État ne peut pas être efficient

Or dans le domaine public, les calculs sont difficiles ou impossibles à faire. C’est un monde où les prix résultant d’échanges libres n’existent pas. On ne peut pas mesurer la valeur d’un jugement ou d’une scolarité en fonction de ce que les utilisateurs sont prêts à payer, ces prestations étant financées par l’impôt. D’où la difficulté à calculer l’efficacité de ces services, faute de pouvoir comparer les gains qu’ils génèrent pour les individus aux coûts de production des prestations. Est-ce un problème ? Oui, quand on se situe dans un pays comme la France où le périmètre de la sphère publique ne cesse de croître dans tous les domaines.

Plus encore, vouloir appliquer des critères d’efficience peut conduire à l’inverse de l’objectif voulu. En santé, par exemple, la doxa veut que le système devienne efficient et cesse de générer des déficits. L’objectif est noble mais les moyens proposés peuvent être pires que le mal. En effet, faute d’avoir des prix, l’efficience du système se mesure à toutes sortes d’indicateurs sortis des manuels théoriques de management. Or, on ne peut jamais être sûr que la méthode employée est la bonne, à savoir qu’elle fournit le niveau de soin voulu par les patients pour un coût collectif qu’ils peuvent supporter.

Par conséquent, il faut cesser de demander à l’État d’être efficient. Il ne peut pas l’être et n’a sans doute pas vocation à l’être. Son efficacité devrait se mesurer selon d’autres critères, comme sa capacité à générer ce qu’on appelle des “externalités positives”. Un bon État est, par exemple, à même d’assurer la sécurité des citoyens sur son territoire ou de créer un environnement juridique stable permettant le développement des individus et des entreprises.

Cela ne signifie pas pour autant qu’il ne faut rien changer, bien au contraire. Mais il faut plutôt se poser les bonnes questions, et notamment se demander si l’État n’en fait pas trop. Les réformes qui marchent sont celles qui cherchent à redéfinir le périmètre de l’État plutôt que de rechercher une hypothétique efficacité. C’est là que réside l’efficience du système, dans un meilleur équilibre entre ce dont s’occupe la puissance publique et ce qui doit être organisé en dehors d’elle.

 

Cécile Philippe

B) REDUIRE LA DEPENSE PUBLIQUE POUR RELANCER L’ECONOMIE PRODUCTIVE - STRATEGIE ET METHODES

Réduire la dépense publique est la condition sine qua non au rétablissement de notre compétitivité. Le prochain président de la République devra à cet égard mettre en place d’ambitieuses réformes.

La France consomme chaque année 57% de son PIB en dépenses publiques. Un reccord au sein de l'OCDE, qui contribue à asphyxier notre économie, par un excès de taxes et impôts pesant sur les entreprises, l’investissement et les salaires.

Pour parvenir à réduire de 90 milliards en 5 ans la dépense publique, ce qui permettrait d’initier le rééquilibrage entre la sphère publique et la sphère privée, la méthode est essentielle ; le "coup de rabot" ayant démontré ses limites, la Fondation Concorde propose :

Procéder à des simplifications administratives systématiques, en réexaminant l'intérêt de chacune des missions de l’Etat.

Geler les recrutements pendant 3 ans dans la fonction publique (hors police, défense et justice), repenser le recrutement et la formation des agents administratifs.

Couper progressivement le cordon entre l'Etat et la Sécurité Sociale afin de recréer un lien fort entre cotisations et prestations sociales et, dans le même temps, réduire la dépense sociale (plafonner, notamment, les aides sociales à 70% du SMIC).

La réussite de ces réformes sera dépendante de l'adoption d'une méthode politique claire, reposant sur la rapidité de l'exécution et l'adoption d'un discours de vérité sur l'état de la France.

Préambule : Le redressement économique : un objectif prioritaire

L’histoire de notre endettement est simple.

Sous la pression de l’opinion, les élus ne résistent pas à multiplier les missions, les services et à recruter. L’argent bon marché facilite les emprunts, et la France a une signature solide.

Cette facilité qui a caractérisé en particulier les collectivités locales (+ 1 000 000 emplois en 20 ans) ne tient pas compte de l’équilibre qui doit être maintenu entre charges publiques et création de richesse, qui finance ces charges.

La création de richesse doit assurer le financement des dépenses ; un déséquilibre dû à des charges trop lourdes pour les ménages et les entreprises freinent évidemment la croissance et nuit à l’emploi.

Le travail s’en va là où les conditions de rentabilité sont plus favorables.

La décision politique n’est jamais facile lorsqu’il s’agit de reprendre une partie de ce qui a été accordé au-delà du raisonnable effort pour rétablir un rythme de croissance suffisant pour développer les emplois.

Plusieurs pays ont montré la voie en pratiquant ce que la gauche appelle des politiques d’austérité, terme inapproprié mais qui reflète la myopie d’un mode de pensée, comportant une dose élevée de démagogie alors qu’il s’agit de restreindre la dépense publique pour gagner plus de croissance.

Nous proposons donc d’éviter d’utiliser le terme mesures d’austérité mais plutôt celui de mesures de prospérité appropriées au retour de la croissance et de l’emploi.

Pour l’exemple, et pour convaincre nos concitoyens, nous revenons sur plusieurs expériences connues, l’Irlande, l’Espagne, la Grande Bretagne, l’Italie, mesurant les efforts produits et surtout en appréciant leurs bons résultats.

Réduction des effectifs dans la Fonction publique, encadrement des dépenses dans les collectivités locales, recul de l’âge de la retraite, limitation des aides sociales sont les principaux points sur lesquels les gouvernements de ces pays ont agi.

Après l’application de ces mesures appropriées l’Espagne a pu baisser son taux de chômage de 4,7 points (il était à 25.2 % en 2009) et obtenir une croissance de 3,2 % en 2015.

L’Irlande partie de 15,1% de taux de chômage et 0,4% de croissance en 2010, a amélioré sa situation, comptant maintenant respectivement 8,6% de sa population active au chômage et 5,2 % de croissance annuelle.

Le Royaume-Uni a diminué son taux de chômage de 3,2 points le ramenant à 5,1% en 2015 et obtenu 2,2 % de croissance.

Pour ce qui concerne l’Italie, l’application des réformes lui a permis de baisser son taux de chômage de 1,7 point (qui est aujourd’hui à 11,3%) et augmenté son taux de croissance, passant de -2,8 à 0,8% aujourd’hui.
Les expériences plus anciennes réalisée au Canada et en Suède valident l’unique méthode efficace qui passe par la réduction de la dépense publique. Avec la baisse des charges les emplois et la croissance reviennent.
La France bloquée à 10,6 % de taux de chômage, supporte un niveau insupportable de charges et n’a entrepris aucun effort pour réduire sérieusement sa dépense publique ; elle ne peut obtenir la croissance nécessaire à un retour de l’emploi.
Ce sont les mesures appropriées au retour de la prospérité que nous proposons dans ce document. La réussite de la mise en place et de l’exécution de ces mesures comporte plusieurs conditions :

• Disposer d’un mandat clair, inscrivant ces mesures dans un projet politique qui s’adresse au pays ;
  
• Tenir un discours de vérité à l’opinion publique, donner des objectifs et s’appuyer sur les expériences réalisées ;
  
• Agir vite, sous 100 jours pour être efficace ;
  
• Faire preuve de constance et de détermination. Tenir les objectifs fixés et ne pas céder aux
  contestations de la rue.
  C’est à ce prix initial que notre pays pourra retrouver prospérité et emploi.
  

Introduction
Le redressement de nos finances que doit mettre en œuvre tout nouveau gouvernement patriote et responsable est urgent. Il faut arrêter de sacrifier nos emplois au profit d’une sphère publique et sociale dont la dérive depuis des décennies est constatée dans les chiffres et dont le poids en termes financier et de réglementations constitue aujourd’hui une entrave majeure au développement de l’économie productive. 

Ainsi, de la réduction de la dépense publique tout dépend.

• ➢  Une première priorité est d’enrayer la croissance de notre endettement. Eviter la déroute des finances publiques qui est une menace réelle et revenir dès 2020 à 1,5 % de déficit par rapport au PIB, ce qui nous placerait dans une spirale vertueuse de désendettement.
  
• ➢  Une deuxième priorité est de mettre en place des mesures d’amélioration de la compétitivité, en particulier en faveur du secteur productif soumis à la concurrence internationale, afin d’assurer une croissance d’au moins 2% et ainsi diminuer le ratio dette/PIB, afin de réduire le déficit de notre commerce extérieur.
  Ce programme pour enrayer le décrochement de notre pays demande une vraie volonté politique.
  La réorganisation des services dans nos administrations fera souffler un vent bienfaisant en procurant des opportunités de changement et d’avancement à bien des fonctionnaires de qualité, englués actuellement dans leur hiérarchie.
  Le non remplacement de tous les départs en retraite (sauf pour la défense, les forces de l’ordre et la justice, et dans une moindre mesure dans l’éducation nationale) et l’arrêt pendant 3 ans de tout recrutement, y compris de l’ENA et des IRA démontrera que nos administrations peuvent se réformer et se réduire ; ce qui est indispensable au retour de la croissance et à la réduction du chômage. Il sera accompagné de réorganisations de services de l’administration et de simplification des lois et règlements. Au total, beaucoup de nos fonctionnaires gagneront en responsabilité.
  Ces réorganisations nécessiteront dès la création d’un nouveau gouvernement de déployer un dispositif d’intervention auprès du Premier ministre relayé par des pôles de réformes dans chaque ministère. Des parlementaires devront y être associés pour assurer les changements de texte nécessaires aux simplifications et organiser une grande souplesse en termes de gestion de ressources humaines.
  Pour leur part, les mesures en faveur de la compétitivité doivent débuter dès 2018 pour environ 30 milliards d’euros avec des impôts stabilisés pour les ménages et en vendant des actifs de l’Etat ; dès 2019, les économies réalisées devraient permettre le financement de ces mesures, et après trois ans d’une nouvelle stratégie d’atteindre les 1,5 % de déficit et le début d’un désendettement significatif nous mettant à l’abri des conséquences d’une hausse de taux, toujours possible.
  Comparées à 2016, les économies réalisées dans la sphère publique seront d’environ 90 milliards d’euros, ce qui permettra de consacrer 30 milliards € à l’amélioration de la compétitivité sans aucun prélèvement fiscal supplémentaire ; loin encore des 140 milliards d’euros pour nous mettre à parité de compétitivité avec l’Allemagne mais sur le bon chemin.
  

La suppression de l’ISF, impôt nuisible est inclus dans nos mesures en faveur de la compétitivité. Nous ne proposons ni TVA sociale supplémentaire, ni allègements des impôts la première année. Tout l’effort devra contribuer au retour de la confiance et à la croissance.

I. Stratégie globale de réduction de la dépense publique et de relance du système productif

1. 1)  Quelles sont aujourd’hui les principales dépenses publiques en France :
   
   1. Sécurité sociale : 573,9 milliards€
      
   2. Etat : 381,7 milliards €
      
   3. Collectivités locales : 249,5 milliards €
      
2. 2)  De combien pouvons-nous réduire notre dépense publique ? 
   
   
   
   
   

3) Articuler la réduction de la dépense publique avec une relance de la croissance par une politique d’offre tournée vers l’exportation est crucial
Le problème fondamental de la France est l’absence de croissance économique avec un effet de ciseau entre l’accroissement des dépenses publiques et sociales et l’incapacité à faire financer cette dépense par l’économie. Nous voulons jouer simultanément sur les deux termes du ratio dépenses publiques / PIB : réduire la dépense publique et augmenter le PIB.
Pour atteindre cet objectif, nous proposons le séquencement suivant :
Dès juillet 2017, et simultanément, trois séries de mesures :

a. Mise en œuvre immédiate d’un plan de réduction des dépenses publiques comportant un
calendrier de court et de moyen terme et des mesures d’accompagnement (détaillé ci- après).
A partir de 2021, les économies générées ramèneront le déficit public à 1,5% de PIB. A ce niveau et au niveau actuel des taux d’intérêt, une croissance de 2% (3% en nominal) permet

de réduire de manière automatique le ratio dette/PIB de 1 point par an. Cet effet de croissance s’additionnera à l’effort de réduction de la dépense publique.

2. Assouplissement du droit social.
   
   • Relèvement du déclenchement des heures supplémentaires à partir de la 38ème
     heure.
     
   • Assouplissement des conditions de licenciement et sécurisation des indemnités de
     licenciement
     
   • Doublement des seuils sociaux
     
   • Abrogation du compte pénibilité et de la durée minimale de 24h pour les contrats de travail à temps partiels 
     
     
3. Annonce des mesures précises pour l’amélioration de la compétitivité d’un montant de 27 milliards d’euros applicables dès le 1er janvier 2018, permettant ainsi aux entreprises de réviser leurs budgets d’investissement et d’activité pour 2018. Ces mesures visent à réorienter notre économie vers le marché mondial qui croît de 3 à 5% par an alors que notre marché intérieur sera peu dynamique à partir du moment où le pouvoir d’achat sera contraint par la réduction des déficits que nous devrons réaliser.
   Ce programme se compose ainsi :
   
   Sans cibler particulièrement un secteur donné de l'économie pour le pas enfreindre l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) un dispositif d'éxonération de taxes et impôts à la production pesant particulièrement sur les secteurs exposés serait mis en place et concernerait : taxe sur les salaires, versement transport, taxes pour la garantie des salaires, de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et du fonds national d’aide au logement, CVAE, cotisation foncière des entreprises, C3S, impôt foncier sur le bâti. Coût brut 9,5 milliards d’euros.
   Il s'agit en fait de mettre en place un dispositif plus ciblé et donc plus efficace que le CICE, qui bénéficie à beaucoup d'entreprises à faibles rémunérations alors que les entreprises industrielles les plus exposées à la concurrence internationale ont des niveaux de rémunération plus élevés (3,5 SMIC et au dessus)
   Ces exonérations seront étendues progressivement en fonction des disponibilités budgétaires. A cela s’ajoutent des mesures visant à doper l’investissement de l’ensemble de l’économie : 
   
   
   • suramortissement de 40% des investissements sur les trois premières années du quinquennat pour impulser le renouvellement des équipements productifs.
     
   • baisse de l’IS au taux de 25% pour inciter à l’investissement dans les entreprises pour un coût de 8 milliards d’euros.
     
   • réinstauration de la déductibilité fiscale des intérêts d’emprunts, qui taxe l’investissement productif des grandes entreprises et des ETI pour un coût de 4 milliards d’euros.
     
   • suppression de l’ISF, pour un coût de 5 milliards €.
     Nous ajoutons 3 milliards d’euros de dépenses régaliennes indispensables (justice, police, armée), ce qui porte le besoin de financement à 30 milliards d’euros.
     Le financement doit être couvert par une réduction de la dépense publique intervenant tout au long des cinq années du mandat. Cependant, en 2018, les économies réalisées seront insuffisantes et le besoin de financement devra être couvert par une cession du patrimoine de l’Etat, à hauteur de 7,5 milliards € (soit environ 7% des participations d’Etat). 

4) Réduire la dépense de la manière qui affecte le moins la croissance voire qui la renforce. Par exemple :

• -  Baisser les charges de retraites en reportant l’âge de départ à la retraite, ce qui améliore l’offre de travail, plutôt que réduire le niveau des retraites, ce qui suscitera un surcroît d’épargne de précaution.
  
• -  Réduire drastiquement la dépense de formation de la fonction publique mais augmenter en parallèle la dépense de formation des demandeurs d’emploi et des salariés du secteur privé.
  
• -  Réduire les transferts sociaux en transformant le système d’allocations sociales pour inciter à l’activité.
  
• -  Limiter les dépenses de santé en fermant les petits hôpitaux publics mais inciter les hôpitaux de référence à développer une offre de soins à l’international.
  Cela suppose également de préserver les dépenses publiques susceptibles d’augmenter la croissance potentielle: dépenses de recherche et développement, éducation, investissements publics contribuant à la croissance.
  

5) Réinjecter de l’activité économique privée dans les territoires
La désindustrialisation a enfermé la France dans un cercle vicieux : les pertes de parts de marché de notre économie résultant de sa non-compétitivité ont entraîné la désertification industrielle et économique de pans entiers de notre territoire, des pertes d’emplois et de ressources. Pour compenser ces pertes d’activités et d’emplois, l’Etat et surtout les collectivités locales ont créé massivement de l’emploi public financé par un accroissement des prélèvements sur les entreprises... Réduire la dépense publique aura pour effet de détruire une partie de ces emplois créés artificiellement. Processus qui peut plonger certains territoires dans une plus grande désespérance et dans une contestation de toute restructuration. C’est pourquoi il est indispensable d’accompagner la réduction de la dépense d’un processus de réimplantation d’activités économiques. La Fondation Concorde fera prochainement des propositions dans ce sens. 

II. Quelle méthode et quel programme d’économies pour le budget de l’Etat ?
Le budget 2017 ne prévoit aucun effort sérieux de réduction des dépenses publiques. L'amélioration du budget 2015 était en trompe l'œil : 4 Mds€ d'amélioration proviennent de moindres dotations qu'en 2014 de l'Etat à ses opérateurs et de multiples reports de charges sur 2016 ont également contribué à améliorer fictivement les résultats.
Le budget pour 2017 fixe pour sa part le total des dépenses de l'Etat à 381,7 Mds€, ce qui, à périmètre constant, représente une hausse nette de 4,5 Mds€ par rapport à 2016, soit +1% !
Néanmoins, le PLF 2017 prévoit les baisses suivantes :
- la contribution du budget de l’Etat aux collectivités territoriales a diminué de 3 milliards €. - celle à l’Union Européenne a diminué de 1 milliard €
- Baisse de la charge de la dette de 3,7 milliards, dû à la baisse des taux d’intérêt.
A périmètre constant, le budget de l’Etat aurait donc pu baisser de 7,7 milliards €, ce qui aurait pu permettre à la France d’entamer son désendettement.
Les conséquences catastrophiques en cas d’une hausse des taux sont connues. Si la charge de la dette de l’Etat est demeurée jusqu'ici relativement stable et même en diminution certaines années du fait de la baisse continue des taux d'intérêt, il est plus que probable que les taux se redressent à moyenne échéance. 

1) Les potentiels d'économies résident principalement dans deux domaines
L'examen comparé avec l'Allemagne mais également avec la plupart des autres pays développés, des trajectoires budgétaires depuis 10 ans fait apparaitre deux grandes différences : 

- le poids des prestations sociales et plus généralement des dépenses de guichet, (dépenses versées automatiquement dès lors que les bénéficiaires remplissent les conditions prévues), au profit des particuliers, des entreprises et des associations a été contenu en Allemagne alors qu'il n'a cessé de croitre en France. Entre 2001 et 2013 on observe une augmentation de celles-ci de 4,1 points de PIB en France, contre une baisse de 1,4 point de PIB en Allemagne.
- le poids des dépenses d'administration publique et spécialement les effectifs de la fonction publique, très élevé en France, n'a jamais été réduit significativement.
Il est donc clair que tout programme d'économie sérieux pour le budget de l’Etat doit s'attacher prioritairement à ces deux domaines, qu'il s'agisse de mesures de court terme ou de mesures de moyen terme. 

2) Les orientations de méthode
La méthode retenue pour réaliser des économies budgétaires sérieuses doit éviter deux écueils sur lesquels butent la plupart des exercices similaires qui ont été tentés ces dernières années : 

La méthode du "grignotage des crédits" ou du "coup de rabot" sans effort concomitant de réexamen ou de restructuration des missions ou des organisations. Pratiquée régulièrement ces dernières années cette méthode arrive juste à stabiliser la dépense, sans toucher, pour des raisons d'affichage politique ou par crainte des réactions syndicales, au contenu même des missions, aux modes de travail et aux organisations.
Cette méthode appliquée de façon récurrente plusieurs années de suite aux mêmes services a pour résultat de mettre certains d'entre eux sous contrainte excessive. Des dysfonctionnements et des mécontentements parfois justifiés sont ainsi aujourd’hui parfois constatés.
Les méthodes dites de réformes structurelles type "RGPP" ou modernisation de l'Etat présentent pour leur part deux inconvénients majeurs. En premier lieu les gains attendus en termes de crédits ou d'effectifs sont le plus souvent à moyen terme et peu compatibles avec la nécessité d'agir vite. En second lieu ces méthodes ont toujours été appuyées sur une approche très consensuelle reposant totalement ou partiellement sur l'initiative et la bonne volonté des services visés et n'ont donc le plus souvent produit que des aménagements modestes et non pas des résultats décisifs. En particulier il n'a jamais été possible de remettre en cause l'existence même de certaines missions les services qui en sont chargés n'ayant aucun intérêt à promouvoir leur propre disparition. Ces exercices ont aussi presque toujours été limités par leur inscription dans un cadre réglementaire inchangé. Il s'agissait en substance de maintenir les mêmes procédures ultra complexes, et de faire des économies en réorganisant uniquement les structures et les modes de travail. Ces exercices ont donc rapidement montré leurs limites.
Il existe plus de 71 codes, environ 4000 régimes différents d'autorisation qui doivent être mis en œuvre par les administrations et de l'ordre de 400 000 normes.
Cet ensemble s’avère à la fois coûteux à concevoir et coûteux à faire fonctionner et très pénalisant pour l’économie.
Quelques exemples en témoignent :
Par exemple pour les procédures d'octroi de subvention, le dispositif juridique fixé par la loi aboutit le plus souvent à :

• un décret détaillant les caractéristiques précises de l'aide et de sa procédure d'attribution.
  
• des arrêtés annuels pour fixer les taux applicables.
  
• un modèle type de dossier de demande comportant de nombreux documents et souvent
  remanié (par arrêté)
  
• une communication organisée en direction des professions pour faire connaitre le régime et
  ses caractéristiques
  
• la diffusion et le recueil des dossiers de demande
  
• l’instruction des dossiers
  
• la création par arrêté d’une commission d’octroi des subventions
  
• la présentation des dossiers à la commission et le secrétariat de ses séances
  
• la mise au point et la signature d’une convention avec chaque bénéficiaire
  

• le calcul et la mise en paiement de la subvention
  
• le suivi du respect de la convention...
  On peut citer aussi le retour à l'autorisation administrative de licenciement si aucun accord sur un plan social n'est signé avec les représentants des salariés. En attaquant devant le tribunal administratif l'homologation donnée par l'administration du travail il est possible de bloquer durablement voir de faire annuler le plan.
  Dans le domaine des installations agricoles, la règlementation française va régulièrement au delà des prescriptions communautaires. Ainsi si un régime d'autorisation est prévu par la règlementation communautaire pour les exploitations dépassant 2000 têtes (porcs), la règlementation française exige un "enregistrement" à partir de 450 têtes (bovins et porcs) qui n'est possible qu'à partir du moment où l'exploitant justifie de respecter de nombreuses prescriptions.
  Dans le domaine du spectacle, tout entrepreneur doit disposer d'une licence et tout spectacle doit être autorisé par l'autorité locale y compris lorsque la salle utilisée a reçu l'agrément de la commission de sécurité.
  Donc, une réduction de la dépense publique d’ampleur nécessite de :
  

1. Conjuguer un calendrier de court terme et un calendrier de moyen terme
- un calendrier de court terme c'est à dire applicable immédiatement serait défini en prévoyant principalement des coupes budgétaires englobant les dépenses ayant le plus progressé qui ont été évoquées ci-dessus :

• des dépenses de guichet et de transfert à la sécurité sociale
  
• des dépenses de fonction publique, c'est à dire effectifs et rémunérations
  
• dans une moindre mesure des dépenses de fonctionnement courant sachant que
  dans ce domaine une partie des efforts a en réalité déjà été effectuée et que les gains à attendre ne sont pas très importants.
  - un calendrier de moyen terme devrait être en lien systématique avec le calendrier de court terme de façon à consolider les décisions de coupe budgétaire et les non remplacement d'effectifs par des mesures structurelles intervenant rapidement après :
  

 
• sur les dépenses de guichet, en relayant les coupes initiales il s'agirait de proposer rapidement des réorganisations et des rationalisations des dispositifs d'aide et d’intervention.

• de la même façon pour la fonction publique il s'agirait de relayer les mesures immédiates de réduction d'effectifs et de stabilisation des rémunérations par un ensemble de mesures de simplification et de réorganisation. 

Cette démarche de deux calendriers liés, le premier réduisant effectifs et crédits de façon à mettre sous contrainte les organisations et le second mettant en oeuvre des mesures structurelles est clairement inversé par rapport à la pratique habituelle. Elle devrait être un élément clé de réussite de ces propositions et d'efficacité budgétaire. 

2. Mettre en œuvre des redéfinitions de missions, des réformes et réorganisations dans une approche "multidimensionnelle"
Tant que des dispositifs réglementaires lourds sont maintenus, et c'est une grande partie de l'activité de l'administration, les marges d'économies sont limitées. L'approche "multidimensionnelle" doit d'abord remettre en cause l'utilité même du dispositif en envisageant les conséquences réelles de sa suppression en particulier à moyen terme, puis examiner ensuite le bien fondé de procédures complexes dans un objectif de simplification réglementaire drastique.
Lorsque les missions ou taches ne sont pas totalement supprimées, les objectifs assignés doivent cependant être réexaminés. Dans de nombreux cas en effet la loi de finances de l'année fixe des objectifs, le plus souvent ambitieux et chaque année en progression sur l'année précédente, assortis d'indicateurs précis.
La LOLF a ainsi mis en place un dispositif complexe d'indicateurs qui sont présentés dans les projets annuels de performance (PAP) annexés à la loi de finances. Un exemple simple est celui des taux de recouvrement des impôts et taxes fiscales multiples assignés aux services de la direction générale des finances publiques. La première des solutions est bien sûr de simplifier l'impôt en supprimant de multiples niches et de multiples taxes dont le rendement est secondaire. Mais la réduction des moyens de cette direction comme de beaucoup d’autres passe aussi par la stabilisation voire la diminution des indicateurs qui lui sont assignés.
Cette démarche de réduction ou à tout le moins de stabilisation des objectifs doit également être appliquée lorsqu'il s'agit d'indicateurs "d'impact" mesurant l'effet de l'action des administrations sur leur environnement économique et social. Elle conduit à faire des choix beaucoup plus raisonnés dans tous les domaines. Ainsi tel dispositif d'aide devra être ciblé sur 5% de la population et non être sans utilité élargi à 20% de la population. Par exemple on peut s'interroger sur le point de savoir l'objectif de distribution des bourses étudiantes doit être fixé à 10 ou à 30% de la population concernée.
En définitive donc une approche "multidimensionnelle" de la réforme ne doit pas se limiter à rechercher des réorganisations de service mais bien et par ordre de priorité à : 

- réexaminer l'intérêt au fond de la mission par exemple celles des chambres consulaires (CCI et chambres de l'Artisanat), de l'Ademe, ou dans un tout autre domaine par exemple celui du tourisme s'interroger sur l'utilité réelle de la délivrance du diplôme national de guide interprète.
- rechercher à diminuer ses objectifs au niveau juste nécessaire, par exemple adapter finement les dispositifs d'aide au logement aux personnes en ayant réellement besoin.
- simplifier sa réglementation et la réglementation de sa procédure, par exemple forfaitiser le versement de subventions à des entreprises selon des barèmes simplifiés au lieu d'instruire des dossiers de demande de subventions très complexes.
- réorganiser les services et modes de travail.
Dans un calendrier en deux phases, la première celle d'une diminution rapide des crédits et des effectifs intervient préalablement à cette approche "multidimensionnelle" de la réforme et est donc de nature à faciliter sa bonne réalisation. 

3. Adopter une organisation renforcée

- Une équipe externe, dirigée par un responsable de haut niveau doit être implantée dans chaque ministère. En effet cette tache de réforme ne doit pas être confiée aux directions d'administration centrale qui ne sont pas en mesure de faire des propositions suffisamment fortes. Cette équipe doit être multidisciplinaire, suffisamment étoffée, et avoir tout pouvoir d'investigation et de proposition.
- Une structure d'animation interministérielle doit piloter les responsables de chaque mission et coordonner les décisions gouvernementales. Deux organisations semblent envisageables: soit regrouper dans un même département ministériel Comptes publics, fonction publique et réforme de l’Etat, soit confier la tâche à un secrétaire d’Etat placé directement auprès du Premier ministre.
- Un comité composé de personnalités extérieures et de parlementaires doit "challenger" dans tous les domaines les propositions. Il devrait être en mesure de demander des réexamens, et de demander la mise à l'étude de nouveaux sujets.
- Enfin, souvent les directions sont les seules à disposer des compétences techniques sur des sujets complexes, assis sur des réglementations très difficiles d'accès. La présence de ces équipes doit être suffisamment longue pour leur donner le temps de bien comprendre les enjeux et les mécanismes. Il semble ainsi préférable que chaque équipe se penche successivement à effectif complet sur chaque direction ou sur chaque service plutôt que de chercher à faire un travail trop rapide en segmentant ses effectifs à l'intérieur d'un ministère. Raisonnablement, une durée de travail de 1 à 2 ans semblerait appropriée dans chaque ministère. 

3) Le programme de court terme de réduction du déficit de l’Etat 1. Orientation et mesures de principe
Viser une réduction de près de 70 Mds€ de la dépense publique en 3 ans sans augmentation de la fiscalité et sans remettre en cause les budgets des forces de sécurité et de la défense.
- Agir prioritairement dans les domaines des dépenses de guichet et de fonction publique qui sont les domaines ou les dépenses sont comparativement les plus élevées et ou les marges d'économies rapides sont les plus importantes.
- "Sanctuariser" le budget de l'Etat en mettant fin au système de "vases communicants" entre celui-ci et celui de la sécurité sociale. Il y a en effet un paradoxe puisque le budget de l'Etat qui est celui le plus déficitaire (de l'ordre de 19% de déficit courant) alimente celui de la sécurité sociale par des transferts élevés alors que ce dernier est en réalité faiblement déficitaire (3,5%) et ce pour lui permettre de verser certaines prestations sociales et garantir son quasi équilibre. Il faut bien mesurer que ces transferts sont une des causes essentielles du déficit du budget de l'Etat. Le chapitre III détaille les transferts du budget de l'Etat vers la sécurité sociale auxquels il serait mis fin. L'économie pour le budget de l'Etat serait de l'ordre de 50,8 Mds€, mais une décision de principe doit être rapidement prise, celle de ne plus prévoir la compensation automatique par l’Etat des allègements de cotisations sociales.

- Garder comme objectif de ne pas pénaliser les entreprises puisque le différentiel de charges à leur détriment vis à vis des pays étrangers est encore élevé (au moins 140 Mds€ avec l'Allemagne).

- S'agissant de la fonction publique d’Etat, le calendrier de court terme consisterait à suspendre la 1ère année toutes les embauches de fonctionnaires et de contractuels, sauf pour les forces de sécurité (3000 par an), y compris pour l'éducation nationale qui a bénéficié de nombreux recrutements ces trois dernières années. Ceci qui reviendrait à renoncer à 54 000 embauches. La 2ème et 3ème année, les recrutements seront à nouveau ouvert dans l’Education nationale.

En dehors des domaines de l’Education nationale, et des forces de sécurité, cela revient concrètement à fermer tous les concours de recrutement pour 3 ans. S'agissant des concours de l’année, afin de ne pas trop pénaliser les étudiants, ces concours seraient achevés mais les embauches effectives seraient repoussées de 3 ans. Cette phase de mise en sommeil des concours et de semi mise en sommeil des écoles de formation (qui achèveraient les formations commencées, souvent sur plusieurs années) permettrait de reconstruire les modes de recrutement dans le cadre du calendrier de moyen terme (cf. ci-après).

- s’agissant de la fonction publique territoriale, le calendrier court terme consisterait à ne remplacer qu’un départ en retraite sur deux pendant 5 ans. Combinée à une réduction des dotations de l’Etat de 2 milliards € par an pendant 5 ans (10 milliards au total), cette mesure vise à éviter que la contrainte budgétaire ne se fasse au détriment du budget d’investissement des collectivités ou par une augmentation de la pression fiscale.

- S'agissant de l'organisation de l'Etat (et de la sécurité sociale), quatre mesures fortes à grande visibilité seraient engagées sans délai :

• réduction par deux (ou trois dans certains cas) du nombre des conseils départementaux
  
• suppression du Conseil économique social et environnemental (CESE)
  
• adoption d'une règle de plafonnement des dépenses des budgets des
  collectivités territoriales par la loi de finances
  
• adoption du caractère limitatif de tous les budgets sociaux 
  
  
  
  

2. Programme d'économies budgétaires du calendrier de court terme

4) Le programme de moyen terme
Selon la méthode exposée ci-dessus le programme de moyen terme aurait pour premier objectif de consolider les économies en crédits et effectifs déjà réalisées, en réformant les dispositifs et les organisations de façon pérenne. 

1. Il comporterait des mesures transversales 

- dans la fonction publique

• La refonte du recrutement et de la formation semblent nécessaires car l'Etat forme dans des écoles administratives des fonctionnaires généralistes alors que ceux-ci ont déjà été formés une première fois par l'université ou certaines écoles ce qui est sans nul doute une double formation couteuse et de l'avis général souvent peu utile. Par ailleurs les formations généralistes apparaissent de plus en plus inadaptées à des métiers fortement professionnalisés qu'il s'agisse du droit, des RH ou de la finance. Enfin la différenciation reste trop forte entre les élèves issus des écoles supérieures type ENA et les autres pour lesquels existe un véritable plafond de verre.
  Il est donc proposé de réformer radicalement la plupart des écoles généralistes type ENA, IRA voire les écoles spécialisées type école des impôts pour leur confier une triple mission à l'exclusion de toute formation longue comme aujourd'hui : 
  
  - organisation des concours par filière (droit, finances, RH) pour les diplômés de l’université et des concours internes
  - adaptation à l'emploi de 4 à 6 mois maximum pour les débutants
  - adaptation à l'emploi de 2 à 4 mois pour les contractuels recrutés
  plus tard, notamment pour des emplois de haut niveau
  L'accès aux carrières continuerait à se faire en fonction du rang de réussite aux concours (d'entrée dans ce nouveau schéma) et dans une certaine mesure au profil.
  En revanche l'accès aux emplois de direction serait conditionné par le passage dans une sorte "d'école de guerre" (ou "INSEAD") quelque soit le corps d'origine.
  
• La réduction du nombre de corps de fonctionnaires avec un objectif de 200 corps en 2020 contre 327 actuellement et création de 7 filières interministérielles (administration générale, filière financière et fiscale, filière sociale, filière de l’éducation et de la recherche, filière culturelle, filière technique et de sécurité) pour faciliter la mobilité et réduire le coût de la gestion RH.
  
• La simplification drastique des règles d'avancement de détachement et de promotion est une nécessité absolue, à la fois pour une gestion plus personnalisée des effectifs mais aussi pour permettre la diminution des effectifs RH dont le temps est aujourd'hui largement absorbé par les procédures RH. Les gains attendus peuvent être de l'ordre de 20 à 30% au moins des effectifs de la fonction RH.
  

• Le principe d’un temps de travail à 37 heures serait acté comme condition d’un retour des avancements et du bénéfice des augmentations générales. 

- dans la sphère budgétaire et financière de l'Etat
• Optimiser l'ensemble des aides aux entreprises qu'elles soient sous forme d'aides directes ou de niches fiscales. Le cout de l'ensemble est estimé à près de 60 Mds€. (dont un tiers environ pour les allègements généraux de charges). L’objectif serait de récupérer chaque année de l’ordre de 1 Mds€ sur les différents dispositifs.
Réformer la conduite budgétaire de l'Etat. Comme ses promoteurs l'ont reconnu, la LOLF n'a en rien permis de mieux maitriser le budget des ministères. La programmation budgétaire des ministères souffre en effet d'une forte opacité y compris pour le ministère du budget et d'une insuffisante centralisation. Par exemple la notion d'autorisation d'engagement devait permettre de connaitre dès le lancement d'une nouvelle dépense (investissement ou fonctionnement) son coût total et non pas son coût pour la première année et de l'autoriser comme tel. Ainsi les ministères ne disposant que de montants limités d'autorisations d'engagement ne pouvaient pas lancer trop d'opérations la même année et devaient faire des choix. Cette notion toutefois n'est qu'imparfaitement respectée, et dans de nombreux cas les dépenses sont décomposées en tranches annuelles d'autorisation d'engagement favorisant la dérive et le saupoudrage des crédits. 

-dans le domaine de la sécurité sociale

• Le chapitre III "Comment réduire les subventions que le budget de l'Etat verse à la sécurité sociale") appuie la réduction des transferts du budget de l’Etat vers celui de la sécurité sociale ; l’objectif étant de mettre fin au système des « vases communicants » qui conduit le budget de l’Etat à prendre en charge de nombreuses dépenses qui devraient relever de la sphère sociale. Ces coupes budgétaires concernent à la fois des prestations financées directement par le budget de l’Etat (APL pour moitié, Allocation adultes handicapés) et des transferts dédiés à de multiples autres objectifs (compensation d’exonérations de charge, contribution à l’équilibre des régimes, etc.). Le rétablissement des comptes de l'Etat repose très largement sur la réduction des transferts de celui-ci à la sécurité sociale. Mais celle-ci doit simultanément réaliser d'importantes économies à la fois sur son fonctionnement et sur les prestations qu'elle verse pour maintenir son équilibre.
  
• A ce stade la mise en place d'une TVA sociale n'est pas prévue.
  
• Le programme doit enfin simplifier les dispositifs d’allègement de charges en
  remettant à plat allègement de charges, CICE et taux de cotisations.
  

2. Il définit des programmes de réforme visant à consolider les réductions d’effectifs dans chaque ministère.
Le non remplacement de tous les fonctionnaires partant en retraite pendant 3 ans va rapidement créer des contraintes opérationnelles fortes dans certains services. Le démarrage des travaux de réforme par les équipes dédiées doit donc être entrepris rapidement dans la plupart des ministères en ciblant deux domaines prioritaires : les régimes de subvention et d’intervention, et les régimes

d’autorisation, d’agrément et de conventionnement qui réclament des effectifs administrations centrales comme dans les services déconcentrés. 

III. Comment réduire les subventions multiples que le budget de l'Etat verse à la sécurité sociale 

1) Les subventions et rétrocessions d'impôts de l'Etat à la sécurité sociale représentent chaque année près de 88 Mds€ à comparer au déficit public de l’Etat qui s’élève à 74,1 Mds€ ; l’Etat verse donc l’équivalent de 119% de son déficit à la sécurité sociale.

Autrement dit si le budget de l'Etat ne prenait plus en charge une partie de la protection sociale il serait excédentaire. 

Cette prise en charge massive par le budget de l'Etat de dépenses de la sphère sociale est relativement récente (indépendamment du caractère redistributif de l'impôt lui-même), a été progressive (à partir des années 1990) et est l'une des deux sources de dérive du budget de l'Etat avec l'accroissement des effectifs de la fonction publique.

L'examen détaillé des transferts de l'Etat vers la sécurité sociale (voir annexe) montre que si certains sont justifiés, d'autre en revanche n'ont eu pour seul effet que de financer des prestations par le recours à l'endettement de l'Etat. Ces derniers ont ainsi eu des conséquences extraordinairement dommageables sur la déresponsabilisation des acteurs sociaux et la dérive des finances publiques.

Ceci devrait conduire à remettre certaines dépenses à la charge de la sécurité sociale et à imposer à celle-ci des économies pour les financer. 

2) Lancer trois actions concomitantes au programme de réduction des dépenses de l'Etat. 

a) Abroger immédiatement par la loi le principe de compensation à la sécurité sociale par l'Etat des exonérations ou allègements de cotisations sociales et prévoir un étalement sur 4 ou 5 ans de la récupération des subventions budgétaires et des rétrocessions d'impôts consentis à la sécurité sociale au titre de cette compensation. Ce principe de compensation par l'Etat des allègements de cotisations sociales est gravé dans le marbre du code de la sécurité sociale et surveillé avec un soin sourcilleux par les syndicats. Il partait de l'idée a priori vertueuse de rendre l'Etat responsable de ses décisions.

En réalité, il s'est avéré catastrophique et c'est un des facteurs majeurs sinon le premier facteur d'accroissement de la dette de l'Etat. En effet, plutôt que d'adapter le montant des prestations versées en fonction des allègements de cotisations, le coût de ces derniers a été systématiquement mis à la charge du budget de l'Etat et a aggravé son déficit et donc sa dette. Il est difficile de concevoir un système plus pernicieux et déresponsabilisant. 

b) dans la suite logique de ce principe, inscrire dans les budgets successifs de l'Etat l'arrêt progressif ( ou la réduction selon les cas) des transferts budgétaires et rétrocessions d'impôts, selon le calendrier présenté en partie 2 ci-dessus (lignes "réduction des transferts à la sécurité sociale")
c) lancer un plan d'économie pour la sécurité sociale, cadencé au même rythme et permettant de compenser l'arrêt des transferts budgétaires et des rétrocessions d'impôts. 

Ce plan comprendrait les principaux éléments suivants : 

1. Les prestations sociales
Un dispositif de plafonnement global de l'ensemble des allocations est mis en place (à 70% du SMIC pour une personne seule) avec inscription au RNCPS de l'ensemble des prestations nationales et locales perçues. En tout état de cause, l’allocataire qui n’a pas de revenus du travail ne pourra pas, dans ce nouveau système, gagner davantage qu’une personne – dont la situation familiale est similaire – qui travaille. 

2.

➢ la première année,

• les barèmes d'allocations familiales sont réduits de 10% (économie : 2 Mds€)
  
• la prime d'activité (fusion de la PPE et du RSA "activité") est supprimée car l'effet sur l'emploi de ce type de dispositif n'a jamais été démontré (celui du RSA activité était même négatif). Le RSA en revanche est maintenu inchangé. (économie : 4 Mds€)
• les barèmes d'allocation logement (APL et ALS) sont réduits de 10% (économie : 1,5Mds€)
  
  ➢ la deuxième année
  

• Le dispositif de plafonnement des aides et prestations sociales entrera en
vigueur (économie : 3 milliards€) 

Les dépenses de santé 

➢ la première année
• les remboursements de médecine de ville sont réduits de 10 % (économie : 6Mds€)
• l'aide médicale d'Etat est supprimée sauf cas d'extrême urgence (économie : 0,5Mds€) 

➢ la deuxième année

• les remboursements de médecine de ville sont réduits de 5 % (économie : 3 Mds€)
• des économies sur le système hospitalier sont mises en œuvre (économie : 1Mds€). 
  Le plan comprend plusieurs mesures appliquées en 3 ans, l''augmentation de la durée du travail effectif à l’hôpital, la réduction des séjour à l’hôpital et la restructuration du réseau hospitalier en fonction de critères de sécurité, de coût, de taux d’encadrement. La France détient le record de la part de l’hôpital dans les dépenses de santé (37%) avec la Grèce contre 29% pour la moyenne de l’OCDE.
  • des économies sur la gestion de la sécurité sociale sont mises en œuvre (économie : 1Mds€)

➢ la troisième année

- le régime des affections longue durée dont le coût est d'environ 70 Mds€ et qui concerne désormais 10 millions de personnes est revu en transformant la prise en charge à 100 % des dépenses de santé en un plafonnement annuel de reste à charge pour une économie attendue de 7 Mds €.

• les économies sur le système hospitalier sont poursuivies (économie : 2 Mds€)
  
• des économies sur la gestion de la sécurité sociale sont mises en œuvre (économie : 2 Mds€) 
  
  ➢ les années ultérieures
  

• des économies sur le système hospitalier sont poursuivies (économie totale : environ 7 Mds€) 

La retraite 

➢ La première année,

• l’âge de départ en retraite est repoussée de 2 trimestres (économie : 4 mds€) 

➢ Les années suivantes

• Chaque année l'âge de départ en retraite est repoussé d'un trimestre (économie : 2 Mds€ pour la CNAV par trimestre)

Le bilan de la réduction des transferts à la sécurité sociale et du programme d'économies de la sécurité sociale s'établirait conformément au tableau ci-dessous qui montre que la réduction des transferts de l'Etat à la sécurité sociale prendrait deux formes :

D'une part le budget de l'Etat réduirait ses remboursements aux trois caisses nationales de sécurité sociale (CNAM, CNAV et CNAF), par exemple la réduction du barème des allocations logement conduirait le budget de l'Etat à réduire à due concurrence les remboursements de ces allocations à la CNAF.

D'autre part le budget de l'Etat récupérerait des fractions d'impôt (TVA ou impôts et taxes affectées-ITAF) jusqu'ici retrocédées aux 3 grandes caisses au titre principalement des allègements de cotisations sociales.

En revanche les taxes affectées ayant un lien réel avec les dépenses sociales, par exemple les taxes sur les tabacs et alcools resteraient versées à la sécurité sociale. (cf annexe pour la répartition de ces taxes)

 

ITAF : impôts et taxes affectés
 

IV. Tableau de marche du redressement économique avec retour de la croissance, création d’emplois et désendettement.

 

Ces économies permettent, couplées à une vente des actifs de l’Etat, de financer les mesures d’amélioration de la compétitivité visant à relancer la croissance à partir de 2018. 

La croissance retrouvée est par précaution fixée à 2%, ce qui pourrait tenir compte d’un climat économique mondial peu favorable. L’hypothèse de travail de la Fondation Concorde est de ne pas augmenter les impôts, de les maintenir stables autant que cette croissance ne dépassera pas 2%. Un gouvernement efficace pourrait faire bénéficier les contribuables des recettes supplémentaires éventuellement obtenues.

Annexe 

Le budget de l'Etat alimente la protection sociale par trois sources différentes. 

a) L'Etat rétrocède à la sécurité sociale 53,7 Mds€ d'impôts et de taxes affectées(ITAF).
Ce dispositif de rétrocession a progressivement remplacé des subventions directes du budget de l'Etat pour ne pas faire dépendre les recettes de la sécurité sociale de décisions budgétaires aléatoires, répondant ainsi aux souhaits des conseils d'administration paritaires (patronaux et syndicaux) de la sécurité sociale.
Parmi les rétrocessions, environ la moitié revient assez légitimement à la sécurité sociale et maintient un lien fort et logique entre les dépenses et les recettes. Il en est ainsi par exemple des droits sur les tabacs et sur les alcools (10,5 Mds€), les taxes sur médicaments (0,9 Mds€) et les contributions sur les contrats maladies (2,2Mds€). 

En revanche il reste environ 25 Mds€ dont 11,7 Mds€ de rétrocessions de TVA nette et 13 Mds€ de rétrocession de taxe sur les salaires, plus d'autres rétrocessions diverses (TIPP...) qui sont justifiées comme compensant les allégements de cotisations sociales que l'Etat à décidé (au "détriment" de la sécurité sociale).
Ce principe de compensation par l'Etat des allègements de cotisations sociales est gravé dans le marbre du code de la sécurité sociale et surveillé avec un soin sourcilleux par les syndicats. Il partait de l'idée a priori vertueuse de rendre l'Etat responsable de ses décisions.
Il s'est avéré absolument catastrophique pour le budget de l'Etat et est responsable au minimum du tiers de son déficit courant, car il a créé une irresponsabilité complète dans la chaine de décision en rompant de façon définitive le lien entre allègements de cotisation souhaités par tous et réduction corrélative des dépenses sociales. Le résultat est sans appel. Tout nouvel allègement de cotisations s'est traduit depuis des années non par la recherche d'économies sur les prestations, mais par l'accroissement de la dette de l'Etat.
La remise en cause de ce principe et le retour à une saine gestion est donc indispensable pour sortir de ce cercle absolument vicieux. 

b) Le budget de l'Etat rembourse "euro pour euro" à la sécurité sociale des prestations sociales qu'elle verse aux allocataires pour environ 31 Mds€.
Pour certaines prestations ces remboursements sont légitimes car elles relèvent bien du champ de compétence de l'Etat mais ce n'est pas le cas pour toutes. On peut ainsi estimer que sur ces 31 Mds, de l'ordre de 12,25 Mds€ devraient rester à la charge de la sécurité sociale et non pas être remboursés par l'Etat. 

L'Etat rembourse ainsi à la sécurité sociale des prestations qui en réalité relèvent de la compétence et du périmètre de cette dernière. Il s'agit principalement de l'allocation adultes handicapés (8,4 Mds€), de l'aide médicale d'Etat (0,7 Mds€) et d'une partie des allocations logement (APL 3,15 Mds€) dont le reste est déjà pris en charge par la sécurité sociale (branche famille). 

Les justifications avancées pour que l'Etat rembourse ces prestations ne tiennent pas et il s'agit plus en réalité du résultat de l'histoire ou de rapports de force politiques et syndicaux.

En effet le caractère assurantiel de la sécurité sociale (vos cotisations vous ouvrent droit à des prestations) est aujourd'hui largement gommé au profit de son caractère redistributif et solidaire ( les cotisations de certains paient les prestations des autres). Dès lors la justification de la prise en charge étatique de l'allocation adultes handicapés (AAH) et de l'aide médicale d'Etat (AME) par l'absence de caractère assurantiel de ces prestations n'est pas sérieuse. En réalité la sécurité sociale paie déjà beaucoup de prestations pour lesquelles l'aspect redistributif est totalement prédominant voie exclusif. Par exemple les employeurs de célibataires âgés sans enfants cotisent malgré tout pour les prestations familiales. La logique maladie ou accident de l'AAH et de l'AME les fait bien entrer en revanche dans le périmètre de compétence des caisses maladie. 

S'agissant des aides au logement, (APL) la sécurité sociale en prend déjà 50% à sa charge, le partage reposant en théorie sur un distinguo entre le logement familial et celui qui ne l'est pas (mis à la charge de l'Etat). Toutefois ici encore la justification apparait largement théorique et les caisses d'allocations familiales qui versent les allocations logement sont avant tout dans une logique redistributive.

Ces raisons militent donc pour laisser à la charge intégrale de la sécurité sociale ces 3 prestations. 

c) Le budget de l'Etat rembourse enfin à la sécurité sociale 3,2 Mds€ d'exonérations de cotisations ciblées.

En effet, en plus des rétrocessions d'impôts et taxes affectées mentionnées en a) des dispositifs spécifiques d'exonérations ou d'allègements de cotisations font encore l'objet de remboursements par le budget.

Fondation Concorde 6, place de la République Dominicaine 750017 PARIS

www.fondationconcorde.com

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C) Trois scénarios pour une dette publique insoutenable

 

L’État français doit beaucoup d’argent et en a peu pour rembourser. Le jour où la BCE durcira sa politique monétaire, la France risque d’être très vite en difficulté. Sauf si la Banque Centrale renonce pour toujours à relever ses taux.

La montagne est toujours là. 
À vrai dire, elle est encore plus haute qu’avant. Et comme elle est friable, composée non de roches et de terre mais de confiance, elle risque de provoquer des éboulis mortels. Surtout que le grillage posé il y a cinq ans pour la retenir risque d’être bientôt retiré.

Cette montagne, c’est notre bonne vieille dette publique, qui approche inexorablement des 100 % du PIB (96,2 % prévus à la fin de l’année par la loi de finances, 97 % selon les dernières prévisions de la Commission européenne). À vrai dire, on l’avait un peu oubliée ces dernières années. Notre cher président, qui s’est plaint d’avoir « manqué de bol » sur la courbe du chômage, ne saurait en dire autant sur les finances publiques. François Hollande a bénéficié d’une chance inespérée, venue du malheur des autres. A peine était-il arrivé à l’Elysée en mai 2012 que les taux d’intérêt se sont en effet envolés… Non pas sur la dette française, mais sur la dette italienne et espagnole (taux proche de 7 % en Italie, au-delà en Espagne). À tel point que la zone euro menaçait d’éclater. Fin juillet, le président de la Banque centrale européenne, Mario Draghi, a calmé le jeu en déclarant que la BCE fera « ce qu’il faudra » pour préserver la monnaie unique. Alléluia ! En déversant des centaines de milliards sur les marchés pour acheter des obligations d’Etat, la BCE a fait baisser les taux d’intérêt qui sont même parfois devenus négatifs, anesthésiant les tensions sur la dette publique pour des années. Ce qui fait dire en toute candeur au candidat socialiste à l’élection présidentielle, Benoît Hamon, que « nous pouvons parfaitement vivre avec une dette à hauteur de 100 % du PIB. »

Sauf que ce temps béni pourrait bientôt s’achever. Aussi sûr que 2 et 2 font 4 ? Dans la zone euro, la croissance annuelle approche enfin les 2 %. Et en février, l’inflation a cogné la barre des 2 %, alors que l’objectif premier de la BCE est de maintenir la hausse annuelle des prix « en dessous de, mais proche de 2 % ». Il y a, bien sûr, plein d’arguments pour relativiser ces chiffres - l’activité manque de ressorts puissants, l’accélération des prix vient d’abord du renchérissement du pétrole, qui va bientôt « sortir de l’indice », etc. Mais la pression va s’accroître sur les banquiers centraux pour qu’ils précisent l’horizon du resserrement monétaire (quand vont-ils diminuer leurs achats de titres, quand vont-ils relever leurs taux d’intérêt ?). Pour au moins trois raisons : d’abord, banquiers et les assureurs gagnent moins d’argent quand les taux sont très bas ; ensuite, les épargnants veulent que leurs économies rapportent davantage ; enfin, les Allemands dont l’économie est au plein-emploi, aspirent à une politique monétaire moins accommodante pour limiter les risques d’emballement des prix ou de la spéculation.

Et si la Banque centrale européenne diminue ses achats de titres, retirant ainsi ce maillage qui empêche la montagne de laisser tomber des cailloux, si les taux d’intérêt remontent vraiment… alors la question de la dette va redevenir très vite centrale (comme elle n’a jamais cessé de l’être en Grèce). Signes de ce vent qui tourne : le FMI vient de publier un texte de doctrine sur la dette souveraine. Et les investisseurs demandent aux équipes de recherche des banques… des études sur la soutenabilité de la dette publique dans les différents pays de la zone euro. Or la France a ici un vrai souci. La Commission européenne l’a rappelé fin février au détour d’une phrase dans son très technique « paquet d’hiver du semestre européen » : « Les risques en termes de soutenabilité à moyen terme sont élevés. » L’agence de notation Moody’s estimait début mars que « La France a un poids de la dette très élevé », rappelant qu’elle affiche « depuis plusieurs dizaines d’années de mauvais antécédents en termes de réduction de la dette. » A l’exception du coup d’accordéon sur la trésorerie de l’Etat en 2006, sa dette publique n’a cessé de grimper depuis un demi-siècle - lentement, en temps ordinaire, et par sauts de cabri en temps de récession (+20 points de PIB entre 1992 et 1997, +30 points entre 2008 et 2014).

Face au risque d’une dette devenant insoutenable, on peut esquisser trois scénarios. Le premier serait une France qui change. En ces temps de campagne électorale, il n’est pas interdit de rêver à un nouveau président qui réussirait le tour de force de maîtriser les finances publiques tout en débridant la croissance, ce qui engendrerait des ressources nouvelles destinées en partie au service de la dette. Le deuxième serait une France qui bloque, par refus ou incapacité d’honorer sa dette. Benoît Hamon semble avoir songé à un gel (« Dire que l’on va s’en sortir sans moratoire (…), cela ne tient pas la route ») avant de l’écarter. La candidate du Front national, Marine Le Pen, assume ce choix en voulant rembourser des euros en francs imprimés par la Banque de France. Il est difficile alors de ne pas envisager un bain de sang financier.

Le troisième scénario, le plus probable, serait une France qui continuerait comme avant, mais en moins bien. Elle devrait verser des taux d’intérêt plus élevés à ses prêteurs, qui ne savent pas vraiment où placer leur argent. Cette charge croissante de la dette, payée aux deux tiers à des créanciers étrangers, aurait l’effet d’une saignée continue sur l’économie nationale : elle l’affaiblirait. À moins que… la BCE découvre tout bonnement qu’elle ne peut pas arrêter ses achats d’obligations sans déclencher une crise financière majeure. Elle continuerait alors indéfiniment d’acheter des titres publics, comme le fait désormais la Banque du Japon. Naguère, l’impression de billets pour financer les déficits publics menait immanquablement à la banqueroute et à la fuite devant la monnaie. Le vrai défi aujourd’hui est d’imaginer la version XXIe siècle de la crise des assignats, qui avait plombé la Révolution française.

Jean-Marc Vittori

 D) Dépense publique

Les dépenses publiques sont l’ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques.

Le niveau des dépenses publiques en France en 1978 était de 44.4% du PIB. Le maximum a été atteint en 1993 avec 54.9% du PIB^[1]. Elles restent en 2006 à un niveau très élevé. L'augmentation en pourcentage de PIB depuis 1960 est due à une hausse des versements des prestations sociales, des dépenses de fonctionnement et des charges d'intérêt sur la dette publique de la France, l'investissement étant, lui, resté relativement constant ^[2]. 

Au niveau national

De nombreux auteurs (parmi ceux-ci Thomas E. Borcherding aux États-Unis, Alan Peacock en Grande Bretagne) appartenant à l'école du Choix Public, ont analysé l'évolution des dépenses publiques. Des études ont été mené sur le plan National (ou fédéral) et sur le plan local (ou régional). Aaron Wildavsky s'est attaché, pour sa part, à comprendre les règles permettant de contrôler le budget de l'État. Au Canada, des auteurs comme H.G Grubel, D.D Purvis ou W.M Scarth ont proposé des règles constitutionnelles à la limitation des dépenses publiques.

Historiquement, le déficit était reconnu comme un fait extraordinaire jusqu'à l'acceptation du phénomène des déficits perpétuels, après la seconde guerre mondiale suite à l'application aveugle des théories économiques keynésiennes. Plusieurs acteurs et processus démocratiques ont conduit à la croissance des dépenses publiques :

• Le financement des budgets déficitaires alimente l'accumulation de la dette. À partir d'un certain moment, le remboursement de la dette pèse moins que les intérêts qui lui sont liés
• L'ingénierie de la dépense publique et de son corolaire la fiscalité, a rendu de plus en plus complexe, et flou aux yeux des contribuables, l'impact que pouvait jouer l'augmentation du déficit public. Les dépenses publiques peuvent augmenter sans une augmentation correspondant des impôts. Le frein naturel et la contrainte électorale ne jouent plus. Le processus des dépenses publiques peut ainsi continuer jusqu'à son terme
• Les fonctionnaires, qui par un jeu de relatif pouvoir, tentent d'obtenir des budgets de plus en plus importants ou disproportionnés par rapport à leur service
• Les groupes d'intérêts qui jouent sur leur organisation pour influencer des hommes politiques, conscients de la fragilité de la représentation de leurs électeurs ou abdiquant sous le poids de la pression médiatique et de la faible résistance des contribuables face à l'augmentation des dépenses publiques
• Les électeurs qui estiment que le salut vient d'une intervention immédiate des politiques, et donc, d'un accompagnement des dépenses publiques

Tous ces acteurs ont estimé, à un moment donné, que la dette publique pouvait leur apporter la prospérité. Or, par égoïsme ou par idéologie, peu évaluaient les risques encourus par l'ensemble de la société.

Au niveau local

Edward Savas est un spécialiste des services publics municipaux et a fourni des éléments statistiques pour que de nombreuses communes dans le monde décident de la privatisation de certains services (ramassage des ordures, par exemple). Plusieurs études ont démontré le bien-fondé de la privatisation des services municipaux (Eileen Berenyi et Barbara J. Brettler, 1988, Harry M. Kitchen (1993) ou celles de Robert L. Bish). D'autres sont plus contrastées (James C. McDavid).

Le premier élément découvert par ses études, est quelquefois appelé abusivement « loi de Savas ». Les services publics locaux gérés par des entreprises privées coûtent en moyenne 50% du coût assumé par les services municipaux (en raison du meilleur matériel utilisé et du plus faible jours de grève). En dehors de cet aspect pécuniaire important mais pas nécessairement historiquement et géographiquement déterminé, les études montrent que lorsque les municipalités sont en concurrence avec des sous-traitants privés, alors, elles sont amenées à copier leurs meilleures pratiques. Le consommateur (contribuable) s'avère donc plus satisfait.

Une deuxième voie recherchée afin de limiter les dépenses publiques réside dans le fédéralisme concurrentiel. Mais la question se pose de savoir si la concurrence entre collectivités locales peut faire diminuer les dépenses publiques de l'État (Randall et Gronberg 1988), et par la même occasion, on peut s'interroger sur l'évolution des dépenses publiques globales de toutes les collectivités locales.

Richard Briffault (1996) met en avant un point essentiel sur l'inefficacité des politiques économiques des collectivités locales. Nos économies modernes ne reposent plus (comme avant ?) sur un confinement et une zone géographique compacte. Les frontières économiques sur le plan local (le même raisonnement pourrait s'effectuer sur un niveau plus large) ne se superposent pas aux limites restrictives des juridictions administratives, juridiques et politiques. L'économie raisonne sur le réseau alors que le politique pose son action sur la circonscription et le fonctionnaire sur le territoire historiquement et arbitrairement fixés (quelquefois scellés).

C'est pourquoi, les solutions de regroupement (Gilbert Brisson, 1996) des collectivités locales pour atteindre une taille critique n'atteindraient pas leur objectif. Il serait faux de croire que réunir des communes adjacentes serait, sans analyse préalable, la meilleure solution. En effet, des études aux États-Unis ont indiqué que le coût des collectivités locales est moindre dans les États qui créent de nouvelles municipalités plutôt que dans ceux où il y a annexion de territoires adjacents (D. Martin et Richard E. Wagner 1978, Stephen L. Mehay, 1981). Comme le signale également Wim Derksen (1988), il est tout à fait douteux qu'il existe une relation entre la taille et la performance des collectivités locales. Un argument pour le maintien des collectivités locales consiste à estimer que le citoyen doit vivre dans une communauté civile dans laquelle la zone du gouvernement locale est relativement faible pour être susceptible de répondre rapidement et de façon adaptée aux besoins du citoyen (Milton Kotler, 1969). Or, la notion de proximité physique a laissé la place à la proximité cognitive (ou de service) grâce à l'évolution technologique des télécommunications et des transports. Nos voisins de pallier sont quelquefois plus éloignés que nos correspondants sur internet. Une petite taille n'est pas un critère suffisant pour juger de la performance de la collectivité locale.

A contrario, une augmentation de la taille s'accompagne souvent, selon les études économiques, d'un rendement croissant, c'est-à-dire des coûts de production augmentant avec la taille de la collectivité locale. Ceci déplaît aux économistes socialistes et aux planificateurs attentistes. Ils reprochent à l'organisation historiquement planifiée et dirigiste de créer un excès de capacité et des redondances au sein des collectivités locales et nationales. Cependant, cette analyse fait perdre de vue la réalité des faits. Le citoyen souffre d'un excès de dirigisme administratif et non d'un excès de capacité. Cette dernière est d'ailleurs une nécessité pour garder une marge de sécurité en cas de problèmes non anticipés. Dans un marché de libre concurrence, toutes les firmes ont des excès de capacité afin d'accueillir des consommateurs qui se déplacent d'une entreprise à une autre (Martin Landau, 1969; Rowan Miranda, 1995). Vouloir priver les entreprises (publiques ou privées) d'une capacité de redondance consiste à éliminer leur capacité à s'adapter aux situations changeantes. Désirer concentrer le nombre des collectivités locales, consiste à raisonner comme si toutes les données de changement étaient connues et prévisibles à l'avance, comme le soutiennent les économistes en calcul socialiste.

L'évolution passe donc par la liberté de l'acteur économique de choisir, en connaissance de cause, pour découvrir quelles sont les partenaires économiques, administratifs et politiques qui lui sont compatibles en fonction des services attendus et non l'inverse. Charles Tiebout (1956) reconnaît clairement que lorsque les collectivités locales proposent différents niveaux de fiscalité et de genre de services, alors les entreprises et les résidents sont satisfaits pour faire des choix de se déplacer vers les collectivités qui leur sont favorables, à la condition qu'ils aient la transparence d'informations. Or, il faut bien avouer que ce critère n'est pas mis en avant par ceux qui prennent le citoyen comme un contribuable captif (Lowery et al. 1995). La structure d'un budget d'une collectivité locale est séparée entre investissement et fonctionnement. La fiscalité locale ne permet donc pas au citoyen de se rendre compte de la partie du budget pour laquelle il est un consommateur (volontaire) de services publics et la partie pour laquelle il est un consommateur involontaire et forcément solidaire.

L'action humaine est indissociable du coût subjectif c'est-à-dire d'un choix alternatif. Les monopoles politique et administratif sont intrinsèquement contradictoires avec l'action humaine. Thomas DiLorenzo (1981) démontre que les uns (politiques et bureaucrates) vont se servir de leur pouvoir pour restreindre leurs interlocuteurs économiques (licence, délégation de service publique, concession) afin de renforcer leur pouvoir tandis que les acteurs économiques cherchent sans cesse (dans leur ensemble) à découvrir de nouvelles opportunités de collaboration (gain à l'achat, nouveauté, sécurité, confort, sympathie, etc) ce qui tend à accroître la complexité ou la diversité des services rendus en fonction de la situation particulière de chaque citoyen. Kenneth Clarkson et Timothy Murio (1982) proposent de laisser jouer la concurrence afin de servir au mieux les intérêts des consommateurs. 

• 3 Notes et références
• 4 Bibliographie
• 5 Liens externes