LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT par CdC

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LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT
Enjeux et leviers
Communication à la Commission des Finances du Sénat Juillet 2015

 

Synthèse

1 - Au cours des dernières années, la croissance de la masse salariale de l’État a ralenti, sous l’effet de la baisse des effectifs puis de la modération des rémunérations

La masse salariale de l’État représente 120,8 Md€ en 2014 en comptabilité budgétaire (titre 2), soit 40 % du budget général, dont 81,2 Md€ au titre des rémunérations principales, indemnitaires et accessoires et 39,6 Md€ au titre des cotisations employeur pour le compte d’affectation spéciale Pensions. Elle concerne environ 2 millions d’agents. En y ajoutant les deux autres fonctions publiques (territoriale et hospitalière) et les agents des organismes publics, soit environ 6 millions d’agents au total1, les dépenses de personnel atteignent 278 Md€ en comptabilité nationale en 2014, soit près du quart de la dépense publique et 13 % de la richesse nationale. Le poids de la masse salariale publique dans le produit intérieur brut est plus important en France que dans la plupart des autres pays européens, exception faite des pays scandinaves.

Au cours des dix dernières années, la masse salariale publique a augmenté en moyenne de 2,4 % par an, soit un rythme comparable à celui du secteur privé, mais avec une croissance plus soutenue des effectifs (+ 0,6 % par an en moyenne contre 0,3 % pour le secteur privé) et, à l’inverse, plus modérée des rémunérations (augmentation du salaire moyen de 0,2 % par an en moyenne pour la fonction publique d’État en euros constants, contre 0,5 % pour le secteur privé).

La croissance de la masse salariale publique dans son ensemble masque des évolutions contrastées : elle traduit surtout le dynamisme des effectifs des opérateurs, des collectivités territoriales et des hôpitaux, et, à l’inverse, le recul des effectifs de l’État (résultant en partie seulement des transferts de compétences au profit des collectivités territoriales et des opérateurs).

Ainsi la croissance de la masse salariale de l’État a ralenti (+ 0,5 % par an à périmètre constant en moyenne depuis 2006 contre 2 % par an entre 2000 et 2005). Les mesures retenues par les pouvoirs publics ont, entre 2008 et 2012, porté sur les effectifs avec la révision générale des politiques publiques et le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux (économie de 840 M€ pour une baisse des effectifs de 1,5 % en moyenne par an), renforcée à partir de 2010 par le gel du point d’indice. À partir de 2013, la modération de la politique salariale s’est renforcée, avec, en sus du maintien du gel du point d’indice, la division par presque deux du montant des enveloppes catégorielles, à 300 M€ par an, mais les effectifs n’ont plus diminué.

La masse salariale de l’État a donc été quasiment stabilisée de 2011 à 2013, puis elle est repartie à la hausse en 2014 du fait de la fin des économies liées à la baisse des effectifs. 

1 Les agents de la fonction publique sous statut unifié de 1983 sont au nombre de 5,4 millions fin 2013. S’y ajoutent en comptabilité nationale les personnels employés sous droit public ou droit privé dans certains établissements publics ou les caisses de sécurité sociale. 

Depuis la crise, le ralentissement de la masse salariale publique est moins prononcé en France que dans la moyenne des pays de la zone euro, en particulier les pays d’Europe du sud qui ont, pour certains, fortement réduit l’emploi public et gelé, voire réduit, les rémunérations. Sur la période 2010-2013, le pouvoir d’achat des agents de la fonction publique d’État en poste deux années consécutives a ainsi été préservé, avec une augmentation de 0,5 % par an en moyenne. 

2 - Le respect de la programmation des finances publiques nécessite de dégager au moins 450 M€ d’économies dans le budget de l’État en 2016 et en 2017

Dans un contexte où les effectifs sont stabilisés et la valeur du point d’indice est gelé, la masse salariale augmente du fait notamment de l’avancement des carrières individuelles (glissement vieillesse-technicité, GVT), des mécanismes de garantie du pouvoir d’achat (GIPA) ou de hausse du minimum de traitement, et des effets durables de certains plans catégoriels.

La progression de la masse salariale de l’État qui résulte des mesures prises en 2013 (stabilisation des effectifs, gel du point et réduction des mesures catégorielles) est d’environ 700 M€ par an2. Or le budget triennal 2015-2017, sous-jacent à la trajectoire de la loi de programmation 2014-2019, a pour objectif de limiter sa progression à 250 M€ par an. Le respect du cadrage voté par le Parlement nécessite donc de réaliser chaque année de l’ordre de 450 M€ d’économies supplémentaires par rapport à cette tendance.

Les hypothèses retenues pour réaliser l’objectif apparaissent très fragiles, en particulier l’évolution des effectifs attendue pour les trois années 2015 à 2017 depuis l’annonce de la mise à jour de la loi de programmation militaire, qui va réduire très sensiblement les baisses d’effectifs initialement prévues du ministère de la défense.

Des économies encore plus importantes sont nécessaires pour permettre de dégager des marges de précaution en cas de dépassement des crédits qui résultent de la portée limitée des outils de budgétisation et de pilotage de la masse salariale en cours d’exécution. Depuis 2009, les dépenses de titre 2 ont ainsi été systématiquement supérieures aux crédits votés, une grande partie de ces dépassements étant toutefois imputable aux difficultés propres au ministère de la défense. En complément, il est également nécessaire de limiter les points de fuite, en contrôlant plus étroitement les marges laissées aux opérateurs en termes de politique salariale et de ressources humaines. 

3 - La rénovation de la gestion de la fonction publique impliquerait de dégager des marges de financement supplémentaires

La gestion de la fonction publique présente des caractéristiques qui ne sont pas adaptées à une gestion dynamique et contribuent à réduire l’attractivité d’un grand nombre de carrières.

En particulier, le sommet des grilles est atteint trop rapidement compte-tenu du recul de l’âge de la retraite. En conséquence les écarts de rémunérations se sont trop réduits, ce qui pourrait faire obstacle à l’amélioration de la qualification des agents pour remplir les nouvelles missions dévolues à l’État (plus d’un agent sur deux est désormais en catégorie A 

2 Cette progression correspond au coût des mesures générales (100 M€ par an) et catégorielles (300 M€) et à l’impact du GVT (300 M€).

dans la fonction publique d’État). Par ailleurs, les grilles ont été construites dans un contexte où l’inflation était beaucoup plus élevée qu’aujourd’hui, et confèrent aujourd’hui au GVT un poids relatif très lourd dans la dynamique d’évolution de la masse salariale.
En réponse à la relative rigidité des grilles salariales, les administrations ont mobilisé les outils dont elles disposent : empilement des dispositifs indemnitaires (plus de 1 500 éléments de paye distincts dont les trois quarts ont un coût annuel inférieur à 1 M€), augmentation de la part des primes dans la rémunération (taux de prime moyen de 30 % contre 10 % au début des années 1980), recours croissant aux emplois contractuels (15 % des effectifs de la fonction publique d’État).
Ces mesures ont complexifié la structure des rémunérations et la feuille de paie, entravé la mobilité dans les parcours professionnels et amplifié l’hétérogénéité des régimes indemnitaires entre corps ou entre ministères, sans que les incitations à l’amélioration des performances apparaissent significativement renforcées. Par ailleurs, les agents titulaires de la fonction publique d’État sont en moyenne peu mobiles, et quand ils le sont, c’est rarement à l’initiative de l’employeur (dans seulement 16 % des cas). Or l’évolution des missions et les restructurations nécessaires de certaines administrations exigent que les agents soient mutés ou changent de fonctions dans l’intérêt du service. Les obstacles sont encore nombreux (disparités des régimes indemnitaires entre ministères, taux de cotisation aux régimes de retraites différents entre fonctions publiques, insuffisance de la gestion prévisionnelle des effectifs) et les dispositifs d’accompagnement financier existants sont insuffisants pour les compenser.
Des réformes sont donc nécessaires pour moderniser la gestion des ressources humaines dans la fonction publique: financer le desserrement et l’allongement des grilles et la convergence indemnitaire, moduler les primes en fonction de la performance et inciter à la mobilité dans l’intérêt du service.
Le Gouvernement a récemment fait des propositions en ce sens aux organisations syndicales : relèvement des indices initiaux et terminaux des grilles en contrepartie de l’allongement de la durée passée dans certains échelons, de la conversion de certaines primes en points d’indice et d’une gestion plus stricte des avancements. La réforme des grilles annoncée par le Gouvernement pourrait avoir un coût annuel, net de l’intégration de primes dans la base indiciaire, de 2,5 à 3,0 Md€ pour la fonction publique de l’État et de 4,5 à 5,0 Md€ pour l’ensemble de la fonction publique à l’horizon de 2020. Les mesures d’économie annoncées en contrepartie, dont certaines sont encore imprécises et difficilement chiffrables, seront en toute hypothèse insuffisantes pour compenser totalement ce coût. Des marges de financement supplémentaires seront donc nécessaires pour respecter le cadrage budgétaire.

4 - Il est donc indispensable d’identifier de nouveaux leviers d’économies en matière de rémunérations, d’effectifs et de durée du travail
Le principal enjeu portant sur la masse salariale publique est désormais d’identifier les moyens de financer une politique des ressources humaines dynamique dans la fonction publique, tout en respectant les objectifs de maitrise de la dépense publique que le Gouvernement et le Parlement ont fixés.
Actuellement, l’effort porte essentiellement sur la politique salariale, avec le gel du point d’indice et la diminution des enveloppes catégorielles. Ce choix n’apparaît cependant pas tenable sur longue période, car il risque d’aggraver les disparités entre corps et ministères et le tassement des grilles.

D’autres leviers portant sur les divers éléments de la rémunération pourraient être mobilisés, mais ils pourraient s’avérer insuffisants pour faire face à ces défis et il pourrait alors être nécessaire de les compléter en recourant, dans une proportion qu’il revient au Parlement et au Gouvernement de fixer, à l’instrument que constitue l’évolution des effectifs, en accompagnant cette orientation par une réflexion sur les marges disponibles en matière de durée effective du travail et de rémunération des durées différentes de la durée légale.
S’agissant des divers éléments de la rémunération mobilisables, la Cour s’est attachée à présenter une série de leviers possibles, sous forme d’une « boite à outils ». Il ne lui appartient en revanche pas de déterminer leur combinaison optimale pour atteindre les objectifs budgétaires fixés par la loi de programmation.
Jusqu’à présent, les déterminants individuels de la rémunération que sont certaines primes et indemnités et les règles d’avancement des carrières ont été peu mobilisés pour dégager des économies. En particulier, de nombreuses primes et indemnités restent indexées sur la valeur du point (95 % du titre 2 au total) : pour limiter le coût d’un éventuel dégel futur du point, l’évolution de certaines d’entre elles pourrait être désindexée. Par ailleurs, le ciblage du minimum de traitement (65 M€ pour le budget de l’État lors de la dernière revalorisation en 2013) et de la GIPA (140 M€ en 2014) est en décalage avec les objectifs fixés à ces deux dispositifs : en alignant le minimum de traitement brut sur le SMIC brut, certains agents en bas de grilles ont une rémunération nette plus élevée que le SMIC net du fait des primes et indemnités qu’ils perçoivent en plus de leur traitement; de même, la GIPA compare l’évolution du traitement indiciaire à l’inflation, sans tenir compte de l’augmentation éventuelle des primes et indemnités sur la même période. Un meilleur ciblage des dispositifs pourrait conduire à inclure dans la base de calcul de ces deux dispositifs les primes et indemnités récurrentes.
Certains compléments de rémunération, dont la définition est ancienne, l’architecture inadaptée et le coût significatif, pourraient être rénovés pour mieux répondre à leurs objectifs. Tel est le cas notamment de l’indemnité de résidence versée aux fonctionnaires résidant sur le territoire national (0,5 Md€ en 2014 pour la fonction publique d’État), dont le zonage est en décalage avec les écarts de coût de la vie, et dont le bénéfice pourrait être réservé à l’Île-de- France et supprimé pour les entrants dans les autres régions ; tel est le cas également du supplément familial de traitement (770 M€ en 2014 pour les fonctionnaires résidant en métropole et en outre-mer) qui fait double emploi avec la politique familiale de droit commun et pourrait donc être mis en extinction ; enfin les majorations outre-mer (1,2 Md€ en 2013) pourraient être réduites pour seulement compenser le différentiel de coût de la vie avec la métropole et mieux tenir compte de la difficulté d’exercice de certaines missions. Des propositions en ce sens sont sur la table depuis plusieurs années sans que les pouvoirs publics n’aient pris de décisions, ni inclus ces mesures dans une architecture de rénovation d’ensemble des rémunérations.
La progression individuelle des carrières est aujourd’hui le déterminant le plus important de l’augmentation des rémunérations, le GVT positif représentant 1,2 Md€ par an pour le budget de l’État. Les règles d’avancement, encore largement automatiques, pourraient être amendées en limitant les taux de « promu-promouvables » et les réductions d’ancienneté, en réservant le bénéfice de l’avancement à l’ancienneté minimale aux agents qui obtiennent les meilleurs résultats, en contingentant plus souvent l’accès aux grades terminaux, et en supprimant les « coups de chapeau » qui permettent à certains agents de partir en retraite sur la base de rémunérations majorées grâce à une promotion accordée six mois avant le départ en retraite sans que cette promotion soit justifiée par leurs états de service.

Pour ne pas faire porter l’intégralité de l’effort sur les rémunérations, déjà largement sollicitées sur la période récente, la politique de recrutement de l’État, qui est un levier porteur d’économies importantes, pourrait être utilisée. Déjà mise en œuvre par le passé avec le non- remplacement d’un départ à la retraite sur deux, la baisse des effectifs a permis de dégager une économie cumulée de 4,2 Md€ entre 2008 et 2012, économie qui n’a pas été amputée par la politique de « retour catégoriel » puisque le montant total des enveloppes allouées à la rétrocession des gains de productivité aux agents est restée inchangée autour de 500 M€ par rapport à la période précédente (2002-2007).
À titre illustratif, la reprise d’un objectif de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux permettrait une économie annuelle d’environ 750 M€. Pour dégager les économies nécessaires au respect du cadrage budgétaire du budget triennal 2015-2017, une économie moitié moindre serait suffisante. Un tel effort ne peut néanmoins s’envisager qu’à la condition de mener une réflexion approfondie sur l’évolution du périmètre des missions des administrations concernées, sur les sources des gains de productivité et sur l’organisation du travail via une gestion prévisionnelle renforcée de l’emploi et des compétences.
À missions inchangées, une évolution de la durée effective du travail, dans une période de baisse des effectifs, pourrait contribuer à maintenir la qualité du service rendu par l’administration. Or, la durée effective de travail dans la fonction publique demeure très mal connue, le bilan du passage aux 35 heures n’ayant jamais été établi. De plus, de nombreux agents travaillant selon des organisations du travail spécifiques (enseignants, policiers, etc.), le temps de travail est très hétérogène d’une administration à l’autre.
L’exploitation des données de l’enquête emploi de l’INSEE suggère que les agents de la fonction publique d’État travailleraient en moyenne par an l’équivalent de la durée légale, et une centaine d’heures de moins environ que ceux du secteur privé en raison d’un nombre plus important de jours de congés. Mais ces moyennes masquent des situations contrastées selon les administrations, des enquêtes de la Cour ayant montré que certaines sont dans les faits plus favorables aux agents, en particulier dans certaines collectivités locales. Mettre fin aux pratiques non conformes à la législation sur la durée du travail permettrait d’améliorer l’organisation du travail dans un contexte de ressources budgétaires limitées.
Par ailleurs, d’autres dispositions relatives à la durée du travail peuvent entraîner des coûts qui pourraient être réduits : le remplacement des absences, le paiement des heures supplémentaires (1,5 Md€ en 2013), le remboursement des jours épargnés sur les comptes épargne-temps (70 M€ en 2013) ou encore la sur-rémunération du temps partiel à 80 et 90 % (environ 300 M€). Certaines de ces dépenses pourraient être plus étroitement vérifiées, en particulier les absences répétées et non justifiées et l’accumulation peu contrôlée de jours de congés non pris. Certaines réformes de structure pourraient limiter le recours aux heures supplémentaires dans l’enseignement alors que les effectifs sont en augmentation. Enfin, il n’existe pas de réelle justification à la sur-rémunération du temps partiel à 80 et 90 %, qui pourrait donc être supprimée pour l’avenir.
Ces différents leviers d’action sont complémentaires, et leur mise en œuvre, selon une combinaison qui relève de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement, permettrait de garantir à la fois le respect des objectifs de consolidation budgétaire à court terme et de rénovation des carrières à plus long terme.

La Cour souligne enfin que les efforts de maîtrise de la masse salariale publique ont jusqu’à présent été principalement réalisés par l’État, alors qu’ils sont indispensables au respect de la trajectoire d’évolution des finances publiques qui concerne toutes les administrations publiques. Une attention particulière devrait donc être désormais accordée à la gestion des fonctions publiques territoriale et hospitalière, notamment pour y ralentir la progression des effectifs, y réduire les avancements automatiques et y faire respecter la réglementation de droit commun relative à la durée du travail.

Par la présente communication, la Cour souhaite pouvoir contribuer à la réflexion d’ensemble sur les moyens de concilier les contraintes budgétaires avec une gestion plus attractive des carrières de la fonction publique. S’il ne lui appartient pas de déterminer l’équilibre entre les mesures relatives aux rémunérations, aux effectifs et à la durée du travail, l’enquête a mis en évidence un certain nombre de leviers de maîtrise de la masse salariale susceptibles de contribuer à financer une dynamisation de la gestion de la fonction publique dans le respect du cadrage budgétaire :

1. la réduction du nombre de primes et indemnités indexées sur la valeur du point d’indice ;
   
2. la prise en compte des primes et indemnités récurrentes pour aligner la rémunération globale brute des agents à l’indice du minimum de traitement sur le SMIC brut ;
   
3. la limitation du bénéfice de la garantie individuelle du pouvoir d’achat aux agents dont le traitement indiciaire brut et la rémunération globale primes et indemnités récurrentes incluses ont évolué moins vite que les prix ;
   
4. la limitation du bénéfice de l’indemnité de résidence aux fonctionnaires travaillant en Île-de- France ; pour les agents hors Île-de-France, le montant perçu pourrait être gelé au niveau actuel et l’indemnité de résidence supprimée pour les nouveaux agents ;
   
5. la mise en extinction progressive du supplément familial de traitement ;
   
6. la modification des pratiques d’avancement individuel en baissant les taux de promus-promouvables, en rendant plus fréquents les examens professionnels pour certaines promotions, et plus sélectifs l’attribution des réductions d’ancienneté et l’avancement à l’ancienneté minimale ;
   
7. la reprise de la baisse des effectifs de l’État, dans le cadre d’une réflexion sur le périmètre des missions de service public, et le freinage de leur progression dans les autres fonctions publiques ;
   
8. le réexamen des régimes de temps de travail dérogatoires aux 1 607 heures, afin d’en apprécier la justification et l’arrêt des pratiques non conformes ;
   
9. la mise en extinction du dispositif de sur-rémunération du temps partiel à 80 % et à 90 %, en limitant le bénéfice aux autorisations de temps partiel en cours.

 

 

Introduction
Avec deux millions d’agents, l’État est le premier employeur de France. Les rémunérations qu’il verse s’élèvent à 120,8 Md€ pour le budget général en 2014, dont 81,2 Md€ pour les dépenses de personnel hors pensions. En y ajoutant les trois millions d’agents qui travaillent pour d’autres employeurs publics (opérateurs, hôpitaux, collectivités territoriales), la masse salariale représente un quart de la dépense publique.
Du fait de son poids et de sa dynamique, la maîtrise de l’évolution de la masse salariale est un enjeu majeur de la maîtrise de la dépense publique, appelant une réflexion et des mesures ciblées pour concilier des carrières attractives avec un impératif de soutenabilité budgétaire. Pour répondre à la demande de la Commission des finances du Sénat, la Cour s’est attachée à examiner les paramètres nécessaires au respect du cadrage budgétaire tout en dégageant des marges de financement pour rénover la gestion de la fonction publique :

• -  pour respecter le cadrage que se sont fixés le Gouvernement et le Parlement dans les lois de programmation des finances publiques successives, des mesures importantes ont déjà été prises : réduction puis stabilisation des effectifs, gel du point d’indice, maîtrise des plans catégoriels, etc. Ces mesures devront être complétées pour respecter la trajectoire retenue par les pouvoirs publics dans la loi de programmation de décembre 2014, qui limite à 250 M€ par an la progression de la masse salariale de l’État ;
  
• -  à l’enjeu budgétaire s’ajoute un enjeu de gestion des ressources humaines, qui se pose avec de plus en plus d’acuité et fait l’objet d’une négociation avec les partenaires sociaux. Avec des grilles souvent héritées d’une architecture construite il y a plusieurs décennies, la plupart des administrations sont aujourd’hui confrontées à un contexte nouveau : recul de l’âge de la retraite, hausse du minimum de traitement, augmentation relative de la part des primes, évolution de la structure des qualifications, etc. La réduction de l’amplitude des grilles ainsi que l’hétérogénéité des parcours professionnels et des régimes indemnitaires appellent une modernisation de la gestion des ressources humaines. De telles réformes peuvent néanmoins être relativement coûteuses, impliquant d’identifier des marges de financement allant au-delà de celles nécessaires pour respecter le cadrage de la loi de programmation.
  Après un premier chapitre qui présente les principales données sur la masse salariale, le chapitre II détaille ce double objectif, et le chapitre III explore les leviers pouvant permettre de dégager des marges de manœuvre pour financer la rénovation des carrières dans le respect d’un cadrage budgétaire durablement contraint. Ces leviers portent sur les rémunérations, les effectifs et la durée du travail.
  Le présent rapport s’inscrit dans la continuité de la communication de la Cour de septembre 2010 à la Commission des finances de l’Assemblée nationale sur « les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État » ainsi que des rapports sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2012, 2013 et 2014.
  Il entend contribuer à la réflexion d’ensemble sur les contraintes budgétaires et leur articulation avec une gestion attractive des carrières de la fonction publique, ainsi que sur les leviers disponibles pour dégager des marges de financement suffisantes pour atteindre ces deux objectifs.

Il n’appartient pas à la Cour de faire des préconisations sur le bon équilibre à trouver entre ces leviers, qui est du ressort du Parlement et du Gouvernement. Lors de son instruction, elle a néanmoins identifié certains leviers qui pourraient contribuer à financer une dynamisation de la gestion de la fonction publique dans le respect du cadrage budgétaire. Ils sont présentés sous la forme d’une boite à outils à la disposition du Gouvernement et du Parlement.

Enfin, si l’analyse de la Cour est centrée en priorité sur la masse salariale de l’État, les effectifs et les rémunérations du secteur public concernent un périmètre plus large, en particulier les opérateurs de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux. En conséquence, les développements qui suivent resituent, chaque fois que possible, les analyses dans un contexte plus large en faisant état des données relatives aux agents des autres fonctions publiques.

Différentes conclusions pour faire court 

0. 
   
   La masse salariale :
   déterminants et évolutions récentes
   
   
   
   _______________________________CONCLUSION ______________________________
   
   La masse salariale des administrations publiques pèse pour près d’un quart de la dépense publique, avec des effectifs qui représentent un emploi sur cinq en France.
   Sur la dernière décennie, l’évolution de la masse salariale publique a été comparable à celle du secteur privé. L’augmentation des effectifs du secteur public plus rapide que celle de l’emploi total a été compensée par une progression des salaires moins dynamique.
   Le ralentissement de la masse salariale depuis la crise de 2008-2009 a été moins prononcé en France que, en moyenne, dans les autres pays de la zone euro (en particulier dans les pays du sud), ce qui tient surtout à une croissance des salaires demeurée un peu plus rapide. En pourcentage du PIB, la masse salariale publique était en France en 2013 plus élevée que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, à l’exception des pays scandinaves.
   Malgré la réduction des effectifs de l’État depuis le milieu des années 2000, qui a tiré parti du départ en retraite des générations du baby-boom, sa masse salariale à périmètre constant (hors contributions au CAS Pensions) a continué de progresser en valeur sous l’effet de la progression des rémunérations. Même si son rythme a fortement ralenti ces trois dernières années, l’objectif du budget triennal 2011-2013 d’une baisse de 0,15 % n’a pas été atteint. 
   Malgré le gel du point d’indice depuis 2010, les agents ont continué à bénéficier en moyenne de gains de pouvoir d’achat, principalement grâce aux avancements individuels et au dynamisme des primes et indemnités. La progression des rémunérations dans le secteur public a néanmoins ralenti plus fortement depuis la crise de 2008-2009 que dans le secteur privé.

   La baisse des effectifs de l’État a été plus que contrebalancée par le dynamisme des recrutements des autres administrations publiques, opérateurs et collectivités locales en tête. Au-delà des transferts de personnels importants réalisés sur la période, leurs effectifs ont continué de croître, sans réussir à dégager des gains de productivité suffisants. De même, l’augmentation des effectifs de la fonction publique hospitalière est restée significative.
   
   
   

Un double objectif :

respecter un cadre budgétaire exigeant, dynamiser la gestion de la fonction publique

_______________________________CONCLUSION ______________________________

La croissance tendancielle de la masse salariale de l’État qui résulte de la stabilisation des effectifs et de la politique salariale mise en œuvre en 2013, comme celle qui résulte de la politique suivie dans les années 2002-2012, s’élève à environ 700 M€ par an. Dans ces conditions, des économies supplémentaires de l’ordre de 450 M€ seront nécessaires en 2016 et en 2017 pour respecter le budget triennal de l’État 2015-2017. Or celles qui sous-tendent celui-ci sont peu réalistes, du fait principalement du risque que font peser les décisions récentes en matière de défense sur l’objectif de stabilisation des effectifs, et des économies peu probables attendues sur les dépenses d’opérations extérieures et sur les heures supplémentaires à l’éducation nationale.

Le strict respect de la trajectoire budgétaire pluriannuelle arrêtée par le Gouvernement implique de plus de disposer d’outils de prévision et de pilotage solides. Or, s’ils ont été renforcés ces dernières années, ces outils présentent aujourd’hui encore d’importantes fragilités. Les économies nécessaires devront donc également contribuer à restaurer des marges de précaution pour faire face au risque de dépassement des crédits.

Au-delà des efforts nécessaires au strict respect de la trajectoire budgétaire fixée par la loi de programmation, des économies complémentaires devront aussi être réalisées dans les prochaines années pour gager le coût de réformes indispensables à une modernisation de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques.

Les grilles salariales et les parcours professionnels gagneraient en effet à être rénovés pour réduire leur hétérogénéité entre corps et ministères, desserrer les échelons au bas des échelles de rémunérations, rendre les avancements et promotions moins automatiques et adapter les fins de carrière à des départs en retraite plus tardifs. Les récentes propositions du Gouvernement pour revaloriser les grilles vont dans le sens de cette nécessaire rénovation. Les mesures d’économies envisagées en contrepartie et le léger allongement des carrières prévu ne compenseront cependant que partiellement le coût de cette réforme, nécessitant d’identifier des financements complémentaires.

Une simplification des régimes indemnitaires est également souhaitable, pour rapprocher les régimes et réduire les disparités entre corps et ministères. Les primes et indemnités sont encore faiblement modulées en fonction des performances.

La mobilité des fonctionnaires titulaires est faible et résulte plus souvent de leur souhait que de l’intérêt du service. La mobilité dans l’intérêt du service, qui est une contrepartie de la sécurité de l’emploi, pourrait être renforcée en l’inscrivant dans le cadre d’une gestion prévisionnelle modernisée des effectifs, des emplois et des compétences. Cette évolution serait favorisée par des dispositifs indemnitaires d’accompagnement des restructurations mieux ciblés.

Le double objectif de respect de la trajectoire des finances publiques et de rénovation de la gestion de la fonction publique devrait être poursuivi de concert. Cela impose d’ identifier de nouveaux leviers d’ économies pour dégager les marges de manœuvre nécessaires. Il est en effet souhaitable de financer à court terme les réformes structurelles qui permettront de garantir l’attractivité des carrières à long terme, tout en respectant le cadrage budgétaire durablement contraint – la masse salariale représentant le quart des dépenses publiques.

Ces leviers, passés en revue dans le chapitre suivant, devront s’appliquer non seulement à la masse salariale de l’État mais également à celle des collectivités territoriales et des hôpitaux, dont les efforts de maîtrise de leurs dépenses de personnel ont jusqu’à présent été sensiblement moins importants.

Les leviers de maîtrise de la masse salariale

 

_______________________________CONCLUSION ______________________________

Pour limiter la progression de sa masse salariale, l’État a ces dernières années eu successivement recours à des baisses d’effectifs et à une politique de modération salariale.

Depuis 2010, les efforts sur les rémunérations ont été privilégiés, avec le gel du point qui touche l’ensemble de la fonction publique, puis plus récemment la baisse des enveloppes catégorielles pour l’État, alors que la baisse des effectifs s’est interrompue en 2013. Ce sont désormais les avancements individuels, complétés par la GIPA, qui maintiennent le pouvoir d’achat des agents. Bien qu’importants, ces efforts restent à eux seuls insuffisants pour rapprocher la progression de la masse salariale de l’État des objectifs fixés dans la loi de programmation des finances publiques de décembre 2014. Les efforts de l’État sont a fortiori insuffisants pour ralentir significativement la progression de la masse salariale publique dans son ensemble, et pour dégager des marges de manœuvre suffisantes pour financer la rénovation des grilles indiciaires et favoriser la convergence indemnitaire.

Dans ce contexte, des mesures complémentaires permettraient de garantir une évolution soutenable de la masse salariale de l’État.

Certaines marges d’économie pourraient encore être cherchées du côté des rémunérations. Le coût d’un futur dégel du point, au-delà du prochain budget triennal, pourrait ainsi être en partie modéré par la désindexation de certaines primes et indemnités, et au moins partiellement financé par l’inclusion des primes et indemnités dans la base de calcul de la GIPA et du minimum de traitement. Certains dispositifs indemnitaires communs à l’ensemble des fonctionnaires mériteraient d’être remis en question afin de rationaliser un système dont la cohérence a souffert de l’empilement successif des dispositifs. C’est en particulier le cas de l’indemnité de résidence, qui pourrait être réservée aux agents résidents en Île-de-France, et du supplément familial de traitement qui pourrait être mis en extinction car il fait double emploi avec la politique familiale de droit commun. A grilles inchangées, les règles d’avancement pourraient être harmonisées entre corps et entre fonctions publiques, tout en limitant les automatismes, qui accroissent le dynamisme du glissement vieillesse- technicité. L’enjeu est d’autant plus important que l’inflation est actuellement faible.

Dans ces conditions, les leviers de la baisse des effectifs pour l’État et les opérateurs et du ralentissement sensible des embauches dans les autres fonctions publiques pourraient significativement contribuer à ramener la progression de la masse salariale vers un taux de croissance proche des objectifs de la loi de programmation. S’agissant de l’État et compte tenu de la réduction des suppressions de postes au ministère de la défense, la baisse des effectifs sera toutefois difficile sans remise en cause partielle des créations d’emplois dans les ministères prioritaires.

Une baisse des effectifs devrait s’accompagner en amont d’une réflexion sur le périmètre de l’action publique, les moyens consacrés aux missions et le partage de celles-ci entre les différentes entités publiques. Des travaux approfondis pour identifier les gains de productivité et les besoins en emplois et qualifications futurs sont également souhaitables pour cibler les baisses d’effectifs.

Une évolution de la durée effective du travail pourrait également faciliter l’adaptation des administrations à des ressources plus contraintes sans dégrader le service rendu. En effet, bien que l’information soit parcellaire, il semblerait que la durée effective du travail dans la fonction publique soit dans certains cas inférieure à la durée légale, notamment dans les collectivités locales. Cette question mériterait d’être approfondie, en établissant rapidement un bilan circonstancié de la durée effective du travail dans la fonction publique.

 

 

Conclusion générale

La masse salariale compte pour près d’un quart des dépenses publiques, avec des effectifs qui représentent un emploi sur cinq en France, la proportion la plus importante dans l’OCDE derrière celle des pays scandinaves.

Le modèle français de carrière des agents du secteur public est plus rigide que dans d’autres pays, ce qui a des conséquences en matière de maîtrise de l’évolution de la masse salariale. D’autres modèles ont permis d’assurer une gestion à la fois plus efficace et plus économe de l’emploi public. Certains pays ont ainsi mené au cours des dernières années des réformes pour décentraliser en partie la gestion des agents, et renforcer la part des rémunérations ou des avancements indexée sur la performance individuelle ou collective (par exemple en Autriche ou au Portugal). Les baisses d’effectifs ciblées en fonction des gains de productivité, évalués à l’aide de revues des dépenses approfondies, ont été durables (par exemple dans les pays scandinaves ou au Royaume-Uni). Certains pays ont également réformé la structure de la fonction publique pour assurer une gestion plus souple des agents (par exemple en Allemagne, en Italie ou en Irlande).

Si la croissance de la masse salariale publique a ralenti en France depuis la crise de 2008-2009, ce ralentissement est moins net que dans la moyenne des pays de la zone euro. Il tient essentiellement aux dépenses de personnel de l’État sous l’effet d’une réduction des effectifs de 2008 à 2010, les mesures salariales étant restées aussi dynamiques qu’auparavant, d’une réduction des effectifs conjuguée à un gel du point de 2010 à 2012, puis d’une modération salariale en 2013 et 2014, avec notamment le gel du point et la diminution des enveloppes catégorielles, les effectifs étant désormais stabilisés.

Cette gestion des ressources humaines devrait être fortement infléchie pour atteindre deux objectifs majeurs que s’est fixés le Gouvernement.

Le premier est de respecter la programmation des finances publiques. Le budget triennal de l’État pour 2015-2017 retient une progression de 250 M€ par an de la masse salariale alors que la politique mise en œuvre depuis 2013 entraîne une croissance tendancielle estimée à 700 M€. Des économies sont nécessaires chaque année pour un montant de 450 M€, s’agissant de l’État, et pour un montant deux fois plus élevé, s’agissant des autres administrations publiques, pour respecter cette programmation. Elles devraient même être encore plus importantes pour s’assurer contre les risques de dépassement des objectifs tenant aux fragilités des outils de budgétisation et de pilotage de la masse salariale, en particulier de celle des administrations publiques autres que l’État. Les annonces récentes concernant le renforcement des effectifs de sécurité et de défense fragilisent grandement le respect de cette trajectoire car elles impliquent d’identifier dans les autres ministères des économies au-delà de 450 M€ par an.

Le deuxième est de corriger les inconvénients des politiques salariales menées au cours des dernières années : les grilles salariales et les conditions d’avancement sur ces grilles réduisent l’attractivité des parcours professionnels dans certains corps de la fonction publique ; les régimes indemnitaires sont trop hétérogènes et n’incitent pas à une amélioration des performances ; la mobilité des fonctionnaires dans l’intérêt du

service est insuffisante. Le Gouvernement a récemment fait des propositions pour rénover les grilles en réévaluant les progressions indiciaires. Si de telles réformes sont nécessaires, elles peuvent être relativement coûteuses, et les contreparties annoncées à ce jour seront vraisemblablement insuffisantes pour assurer leur financement.
Pour financer ces réformes, des marges budgétaires supplémentaires devraient donc être dégagées.
La politique salariale menée actuellement, avec le gel prolongé du point et une limitation des mesures catégorielles aux seuls « coups partis », ne pourra pas être prolongée indéfiniment et sera insuffisante pour financer ces réformes. D’autres leviers doivent donc être identifiés pour maitriser l’évolution de la masse salariale publique :

• −  les rémunérations, en examinant les marges encore disponibles pour les rendre plus équitables et plus incitatives à la performance. Les leviers examinés comprennent l’inclusion des primes et indemnités dans les bases de calcul de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) et du minimum de traitement, une rénovation de certaines rémunérations accessoires (ciblage de l’indemnité de résidence, suppression du supplément familial de traitement, révision des majorations outre-mer) et une diminution des automatismes dans les avancements de carrière (réductions d’ancienneté, taux de promus-promouvables, etc.) ;
  
• −  les effectifs, dont une maîtrise accrue permettrait de dégager des marges budgétaires pour financer la modernisation de la gestion des ressources humaines, les mesures salariales précédentes ne pouvant probablement y suffire à elles seules. Alors que l’État a fortement ralenti leur progression, les opérateurs, les collectivités locales et les hôpitaux ont maintenu une politique de recrutement dynamique. Une reprise de la baisse des effectifs de l’État assortie d’efforts accrus des autres administrations publiques permettrait de mener une politique salariale moins contrainte. Pour éviter une politique de « rabot », la maîtrise des effectifs devrait reposer sur des gains de productivité structurels soigneusement identifiés, et sur une réflexion sur le périmètre des missions et leur répartition entre les niveaux d’administrations ;
  
• −  pour maintenir la qualité des services publics, les marges existantes portant sur la durée effective du travail, qui semble inférieure à la durée légale dans certains services, pourraient également être explorées.
  Seule une combinaison équilibrée de mesures peut à la fois se traduire par des économies budgétaires et une gestion adaptée des ressources humaines dans l’administration, permettant d’assurer la quantité et de la qualité des services publics offerts. Ce rapport s’est efforcé de présenter les leviers d’action sous la forme d’une «boite à outils» à disposition du législateur auquel il revient de choisir les combinaisons permettant de respecter et de rendre compatibles les objectifs qu’il s’est fixés.
  Les arbitrages à faire, tant pour la politique salariale que pour la gestion des effectifs, témoignent de la difficulté à concilier les exigences de consolidation de court terme avec les mesures les plus efficientes à long terme, mais dont le coût immédiat est potentiellement non négligeable. Il importe que les mesures susceptibles d’être prises pour limiter la progression de la masse salariale ces prochaines années, notamment en réexaminant le bien-fondé de nombreux dispositifs mal ciblés, coûteux et peu efficaces, dégagent des marges budgétaires suffisantes pour mettre en œuvre les réformes favorables à l’attractivité de long terme de l’administration tout en assurant la soutenabilité des finances publiques.

Conformément à la demande adressée à la Cour par la Commission des finances du Sénat, ce rapport s’est concentré sur la masse salariale de l’État. Ce dernier a déjà fourni des efforts notables pour maîtriser la progression de sa masse salariale ces dernières années. Cependant, ainsi que l’illustre le premier chapitre, il ne représente qu’une partie de l’enjeu qui pèse sur la masse salariale publique. En effet, les autres administrations que sont les opérateurs de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux ont contribué de manière déterminante à la poursuite de l’augmentation de la masse salariale publique ces dernières années, notamment du fait de la dynamique constante de leurs effectifs.

La loi de programmation des finances publiques concernant toutes les administrations, et les mesures de rénovation des carrières ayant vocation à s’appliquer aux agents des trois fonctions publiques, les efforts en matière de rémunérations, d’effectifs et de temps de travail devraient être équitablement partagés entre toutes les administrations publiques.

 

Consulter le rapport dans le détail ici
Cour des Comptes