Le coût caché des retraites, la vraie cause de la dégradation des services publics
Enfin ! Après quatre ans de lutte, l’État reconnaît le coût caché des retraites de ses fonctionnaires. Enfin, il sera impossible de nier la réalité des chiffres. Et enfin, apparaît au grand jour la cause majeure de la dégradation des services publics.
Un tiers des crédits de l’Éducation nationale ne finance pas l’école ».
Cette alerte choc, formulée à d’innombrables reprises ces dernières années par de nombreux économistes, longtemps écartée par Bercy et raillée par la Cour des comptes, vient d’être confirmée par l’État lui-même. L’annexe « Pensions » du budget 2027 détaille pour la première fois le poids des retraites, ministère par ministère, et donne raison à ceux que l’on moquait pour l’avoir dit.
Cette révélation ne change rien aux pensions versées, pas un euro. Elle change ce que l’on croyait savoir des dépenses réelles de l’État, de ses priorités, et de vingt ans de budgets votés. Répondons à sept questions pour en prendre la mesure.
1 – Que révèle exactement l’annexe « Pensions » du budget 2027 ?
Que les retraites absorbent en réalité bien plus de nos dépenses publiques que l’on ne l’imagine. En 2027, le ministère de l’Éducation nationale consacrera ainsi 28,5 milliards d’euros au paiement des pensions des agents retraités. C’est 32 % de son budget, selon le rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2027. L’Intérieur y consacre 30 % de son budget, la Justice 21 %, la Défense 12 %, et la moyenne de l’ensemble des ministères s’établit à 13 %.
Autrement dit, quand le gouvernement annonce dépenser 100 euros pour l’Éducation nationale, 68 seulement profitent réellement au système éducatif. Quand il fait de la justice et de la sécurité des priorités, 79 euros et 70 euros pour 100 euros de dépenses financent cette ambition.
La direction du budget reconnaît elle-même cet « effet d’éviction » et en documente la tendance longue. Depuis 2000, les dépenses de retraite ont progressé de 2,5 points de PIB, quand celles d’éducation reculaient de 0,5 point. Cette double pente illustre à elle seule les priorités réelles des gouvernements successifs depuis vingt-cinq ans.
Si Bercy s’est enfin décidé à révéler cette comptabilité précise, c’est grâce à l’action du ministre de l’Action et des Comptes publics David Amiel (et à son conseiller Éric Weil), qui ont poussé pour que cette façon de comptabiliser les dépenses de retraite devienne la nouvelle norme. Mais c’est aussi et surtout grâce à la ténacité de ceux qui passaient, jusqu’à cet automne, pour des monomaniaques. Depuis 2022, Jean-Pascal Beaufret, inspecteur général des finances, dénonce une présentation « factice » des comptes de retraite. Des économistes comme Sylvain Catherine, Antoine Levy, Maxime Sbaihi, Philippe Askenazy (et votre serviteur) ont porté ce débat dans les médias traditionnels et sociaux. L’Institut Molinari a chiffré à 33 milliards par an cette subvention qui ne dit pas son nom. L’Institut des politiques publiques a montré en juin 2025 que la convention en vigueur fausse la lecture de toutes les dépenses publiques.
En février 2025, Pierre Moscovici, alors premier président de la Cour des comptes, avait balayé l’affaire d’un revers de manche : « il n’existe aucun déficit caché des retraites des fonctionnaires », seulement « deux comptabilités différentes », et il disait attendre « de pied ferme » ceux qui voudraient le contester. Dix-neuf mois plus tard, la même Cour, sous une autre présidence, recommande d’isoler dans le budget la subvention d’équilibre que l’État verse à son propre régime.
2 – Pourquoi l’État « cotise »-t-il à 82 %, et qu’est-ce que cela change vraiment ?
Parce qu’il n’y a pas de caisse dédiée. Les pensions des fonctionnaires de l’État transitent par un compte d’affectation spéciale, joliment appelé le CAS « Pensions », créé en 2006, que la loi organique oblige à rester équilibré « à tout instant ».
Faute de caisse, de réserves et de cotisations prédéfinies, la seule variable d’ajustement est le taux que l’État se facture à lui-même. À la naissance du compte, il cotisait un peu moins de 50 % du traitement des fonctionnaires. En 2015, c’était déjà 74 %. Aujourd’hui, le taux dépasse 82 % (et même 126 % pour les militaires, c’est-à-dire que l’État verse pour chacun d’eux plus en contribution retraite qu’en solde de base). En comparaison, un employeur privé cotise 16,7 %.
Que l’on ne s’y trompe pas. Ce « sur-taux » ne représente absolument pas une « sur-générosité » de la part de l’État, mais bien le déséquilibre profond, notamment démographique, qui caractérise le système de retraite des fonctionnaires. Pour la fonction publique de l’État, nous dénombrons 0,94 actif par retraité (contre 1,5 au régime général), et ce ratio va continuer à se dégrader dans les prochaines années. Ce « sur-taux » est le symbole de l’incurie de l’État, qui ne parvient plus à piloter son système social et est obligé d’en grossir les traits, quitte à en devenir caricatural.
Qu’est-ce que cela change, alors ? Rien, et tout à la fois. Cette nouvelle comptabilité ne modifie pas les pensions versées (436 milliards en 2027, 14 % du PIB, parmi les plus élevées d’Europe) et le déficit public consolidé ne bouge pas d’un centime. Ce qui apparaît désormais nettement, c’est l’insoutenabilité du système, et ce que chaque ministère consacre vraiment à sa mission. Les dépenses de la nation disposent ainsi d’une nouvelle lecture, plus éclairante sur l’état de certains services publics : près d’un tiers du budget de l’Éducation nationale ne finance pas l’éducation, près de 30 % de celui de l’Intérieur ne financent pas la sécurité, plus d’un dixième de celui de la Défense ne finance pas la défense
Sur ce dernier point, la précision est savoureuse. L’effort de réarmement de 2027, 6,4 milliards supplémentaires présentés comme l’exception assumée d’un budget de rigueur, reste inférieur aux 8,4 milliards de contribution employeur que la mission Défense reverse chaque année au CAS Pensions. Concrètement, les Armées cotisent davantage pour leurs anciens qu’elles investissent en plus pour leurs futurs soldats. De quoi relativiser bien des discours sur la « priorité » budgétaire donnée à la Défense.
La France dépense près de 20 % de plus pour les retraites que la moyenne européenne 
3,6 points de PIB. Soit l’équivalent de 83 % du déficit public annuel moyen de la France au XXIᵉ siècle. C’est ce que représente le surcoût de notre système de retraite par rapport à la moyenne européenne.
Les comparaisons de dépenses publiques entre pays reposent sur une nomenclature commune (la COFOG) qui range chaque euro public dans une « fonction » (enseignement, défense, santé, protection sociale). Dans cette grille, la pension d’un professeur retraité est classée en retraites, mais la cotisation que l’État verse pour ses professeurs en activité est classée en enseignement (au titre de leur rémunération). Rien d’anormal, tous les pays procèdent ainsi. La différence est que la France y loge ce taux de 82 %, là où l’Allemagne, qui paie directement ses fonctionnaires retraités sur son budget, se voit imputer un coût bien moindre. Au total, les cotisations retraite des employeurs publics représentent 4 % du PIB en France et en Belgique, 2 % en Allemagne et 0,9 % en Irlande selon le site d’information économique Fipeco. Pour le seul État, l’Insee évalue à 1,8 point de PIB les cotisations « imputées » qui gonflent à la fois ses dépenses et ses recettes.
3 – Pourquoi les budgets des ministères augmentent-ils alors que leurs moyens baissent ?
Parce que la dépense du compte est passée de 48 milliards à sa création à 70 milliards en 2027, et que chaque euro supplémentaire est refacturé aux ministères sous l’étiquette « crédits de personnel ». Depuis sa création en 2006, ces contributions absorbent entre 10 et 13 % du budget général de l’État, et 18 % de sa hausse observée depuis.
Ainsi, en deux ans, près de quatre milliards d’euros de dépenses « nouvelles » sont apparus dans les budgets des ministères sans qu’un seul agent n’ait vu sa rémunération augmenter, ni qu’aucun service public n’ait reçu des équipements supplémentaires ou des investissements nouveaux.
Les fonctionnaires qui s’étonnent de lire dans la presse que leur budget serait « en hausse », mais qui voient au quotidien leurs moyens fondre et leurs marges de manœuvre se rétrécir, tiennent, grâce à cette nouvelle comptabilité, leur explication. Et c’est aussi une première réponse au paradoxe qui traverse notre système éducatif, caractérisé par des dépenses affichées parmi les plus élevées en Europe, mais qui se démarque par une telle pauvreté matérielle et des salaires d’enseignants si faibles.
Avec ce recalcul, au taux de cotisation « retraite stricto sensu », le budget 2027 de l’enseignement scolaire ne pèse plus 89 milliards d’euros mais 64. En corrigeant ainsi, la dépense par élève du premier degré passe de 8 300 euros à 7 500 euros.
Déjà inférieure de 13 % à la moyenne de l’OCDE dans le primaire, elle décroche franchement. Ces 800 euros n’ont jamais existé pour les élèves, et leur disparition par la simple levée de l’artifice comptable représente peut-être le début d’une explication à notre décrochage PISA et au malaise des élèves.
À l’échelle d’un seul enseignant, le calcul est plus parlant encore. Prenons un professeur certifié en milieu de carrière, dont le traitement indiciaire brut avoisine 2 800 € par mois. Sur son bulletin de paie figurent 2 304 € de « contribution employeur » au titre de la retraite, en plus des 311 € (11,10 %) retenus sur son traitement.
Concrètement, l’Éducation nationale budgète, pour chaque enseignant, près d’un second salaire fantôme qui ne va ni à l’enseignement, ni à son établissement, ni même à sa propre pension (puisque le régime fonctionne en répartition), mais part immédiatement vers les retraités d’aujourd’hui.
Avant même les autres charges employeur, cet enseignant coûte donc 5 100 € par mois à l’État, traitement et contribution retraite confondus, mais il touchera, net et hors primes, à peine 2 200 €, soit moins de la moitié.
4 – Pourquoi les traitements des fonctionnaires n’augmentent-ils plus ?
Parce que les dépenses de retraite obèrent toute marge de manœuvre. L’objection est connue : tout cela ne serait qu’un jeu d’écritures puisque l’argent ne sort pas de l’État. C’est vrai, mais il ne reste pourtant pas dans la même poche. Un ministère dispose d’une seule enveloppe pour payer ses agents, traitements et cotisations confondus, et le CAS Pensions y est servi avant tout le monde. Chaque fois que son taux monte de quatre points, cette enveloppe grossit d’environ deux milliards à l’échelle de l’État, qui sont déjà dépensés avant que la question des salaires ne soit seulement posée. Autrement dit, l’État verse au CAS Pensions l’augmentation qu’il refuse à ses agents.
Les chiffres le confirment. Entre 2015 et 2023, le point d’indice a progressé de 0,7 % par an, trois fois moins vite que les prix. Il est depuis gelé et le budget 2027 prolonge cette tendance. Dans le même temps, le taux du CAS a gagné huit points. Pour retenir leurs agents, les gouvernements ont donc distribué des primes. Mais les primes ne comptent pas pour la pension.
5 – Pourquoi l’État ne parvient-il plus à recruter ses enseignants ?
Parce que le signal-prix a fini par être entendu. Selon l’OCDE, un enseignant français de l’élémentaire gagne 26 % de moins qu’un autre diplômé du supérieur et un professeur de collège 18 % de moins, contre 17 % et 13 % en moyenne dans l’OCDE.
En euros, cela donne, avec quinze ans d’ancienneté, environ 36 500 € bruts par an pour un professeur des écoles, un peu plus de 3 000 € par mois, et près de 39 000 € pour un certifié. La moyenne de l’OCDE est d’environ 41 000 € en maternelle à 47 000 € au lycée, soit 500 à 650 € de plus que pour un enseignant français. L’écart se creuse d’ailleurs, puisqu’entre 2015 et 2024 les salaires de début de carrière ont progressé de 8 % en France, mais de 16 à 17 % dans l’OCDE. Résultat, à la session 2025, le CAPES de mathématiques n’a pourvu que 74 % de ses postes, près de 400 restés vacants, et 475 postes de professeurs des écoles sont demeurés sans titulaire à Versailles, 382 à Créteil. La session 2026 a mieux rempli ses rangs, mais cela s’est fait au détriment de l’exigence des enseignants, passée de bac + 5 à bac + 3 pour en augmenter les potentiels candidats.
Il y a plus grinçant. Les postes non pourvus aux concours ne restent pas vides, ils sont pourvus autrement. Le ministère l’écrit lui-même dans son bilan de la session 2025, où il dit avoir « anticipé le recrutement d’enseignants contractuels » pour « couvrir l’ensemble des besoins d’enseignement » de la rentrée. L’Éducation nationale emploie désormais 54 000 enseignants contractuels, 7 % de ses effectifs. Dans le second degré public, leur part a doublé depuis 2008, de 5,1 % à 10,4 %.
Le taux de 82 % rend un titulaire si cher qu’il crée une « incitation financière au recrutement de contractuels », moins coûteux parce qu’affiliés au régime général. Dans l’ensemble de l’État, entre 2015 et 2025, les titulaires ont reculé de 3 % et les contractuels progressé de 54 %. La boucle est bouclée. Chaque contractuel est un cotisant de moins pour le régime, dont le ratio démographique s’enfonce, ce qui appelle une hausse de taux, qui renchérit le titulaire et gèle son traitement, ce qui décourage les vocations, ce qui oblige à recruter des contractuels. Lesquels, moins payés, moins formés et plus précaires, repartent vite : la moitié de ceux recrutés en 2010 n’enseignaient plus huit ans après. L’État se contourne lui-même. Il paie ses enseignants d’hier avec le traitement de ceux d’aujourd’hui, et s’étonne que ceux de demain ne se présentent pas.
6 – Les budgets votés depuis vingt ans étaient-ils sincères, et qui en paie le prix ?
Posons la question qui fâche. Depuis 2006, le Parlement a voté vingt lois de finances dans lesquelles un député approuvant les crédits de l’Éducation nationale croyait financer l’école, alors qu’il alimentait, en réalité, pour un tiers, des pensions. Un contribuable qui lisait « 6 milliards pour la Défense » imaginait à tort cette somme aller dans les casernes et les frégates. Insincères, ces budgets ? Pas au sens que le Conseil constitutionnel donne au mot, sans doute. Au sens commun, assurément. Ils trompaient ceux qui les votaient et ceux qui les payaient. Le budget général versera 52 milliards au CAS en 2027, dans un exercice où le déficit de l’État atteindra 156 milliards. Les 70 milliards du compte avoisinent la charge de la dette de l’État (73 milliards) et dépassent la moitié de tout ce que les administrations publiques, État, collectivités et Sécurité sociale réunis, investissent en une année.
Et il y a ceux à qui l’on raconte l’histoire depuis le début. Le fonctionnaire de trente ans cotise à un régime dont la promesse repose sur un engagement hors bilan de 1 366 milliards d’euros, près de la moitié d’une année de PIB, adossé à aucune réserve et à la seule parole du prochain budget. La Cour propose d’ailleurs de lui demander 0,21 point de cotisation de plus dès 2027, dix euros par mois, 140 millions pour le régime. La nouvelle présentation doit donc devenir la norme, année après année, ministère par ministère, pour piloter la dépense à partir de ce qu’elle est et cesser de raconter des farandoles aux jeunes.
7 – Que faire, maintenant que l’on sait ?
Trois choses. Aller d’abord au bout de la transparence que Bercy vient d’engager, en fixant un taux employeur de référence (la Cour des comptes propose 44 %) et inscrire tout ce qui dépasse comme une subvention d’équilibre identifiée comme telle, pour mesurer l’effort réel alloué aux différentes dépenses publiques de la nation.
Créer ensuite la caisse autonome que la Cour évoquait dès 2016, afin que le régime ait des comptes, des réserves et des partenaires sociaux, et puisse mieux piloter son système sur le long terme.
Provisionner enfin les droits des nouveaux entrants, comme le propose Philippe Juvin, et l’élargir même au traitement perçu tout au long de la carrière. Comme l’explique Pascal Perri, quand un fonctionnaire est embauché, il est pris en charge pendant 70 ans par l’État (40 ans d’activité, 20 ans de retraite et 10 ans de réversion), soit un coût total d’environ 2,5 millions d’euros par agent, tout au long de sa vie. Au moment du recrutement du fonctionnaire, l’État pourrait ainsi emprunter le total actualisé de cette dépense, qu’il placerait ensuite sur les marchés. Résultat, non seulement la dette implicite liée à l’embauche des fonctionnaires devient explicite (ce qui, là aussi, serait un gage de sincérité), mais surtout cette dette est utilisée pour capitaliser et augmenter le rendement du système, dégageant ainsi de nouvelles marges de manœuvre financière pour l’équilibrer.
Cette révélation doit nous servir de leçon et déployer chez nous des anticorps contre les déclarations fantasques de nos élus qui annoncent une priorité éducation ou un investissement dans la jeunesse. Elle doit constituer un moment fondateur où les citoyens exigent de leurs représentants clarté et sincérité quant à l’utilisation réelle des deniers publics. Elle doit nous faire, nous, citoyens et médias, entrer dans une ère du contrôle plus rigoureux de l’exécutif, pour corriger certaines largesses qu’ils (quel que soit leur bord) prennent avec la réalité statistique.
Erwann Tison
(@Erwann_TISON)
C'est le sujet du moment : un rapport annexé au projet de loi de finances révèle que 32% des crédits de l'Éducation nationale financent en réalité… les retraites.
Comment en est-on arrivés là ?
On fait le point dans ce fil, à partir de la fiche de paie d'un enseignant :
Parlons retraite...
Sommaire:
A) - Le mensonge des soixante-quatre ans
B) - Passer de la retraite par répartition à la retraite par capitalisation
C) - POURQUOI LA CAPITALISATION
D) - Prolétaires de tous les pays, capitalisez !
E) - Retraite
F) - Divers liens sur ce thème... Dossier complet
