LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT par CdC

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LA MASSE SALARIALE DE L’ÉTAT
Enjeux et leviers
Communication à la Commission des Finances du Sénat Juillet 2015

 

Synthèse

1 - Au cours des dernières années, la croissance de la masse salariale de l’État a ralenti, sous l’effet de la baisse des effectifs puis de la modération des rémunérations

La masse salariale de l’État représente 120,8 Md€ en 2014 en comptabilité budgétaire (titre 2), soit 40 % du budget général, dont 81,2 Md€ au titre des rémunérations principales, indemnitaires et accessoires et 39,6 Md€ au titre des cotisations employeur pour le compte d’affectation spéciale Pensions. Elle concerne environ 2 millions d’agents. En y ajoutant les deux autres fonctions publiques (territoriale et hospitalière) et les agents des organismes publics, soit environ 6 millions d’agents au total1, les dépenses de personnel atteignent 278 Md€ en comptabilité nationale en 2014, soit près du quart de la dépense publique et 13 % de la richesse nationale. Le poids de la masse salariale publique dans le produit intérieur brut est plus important en France que dans la plupart des autres pays européens, exception faite des pays scandinaves.

Au cours des dix dernières années, la masse salariale publique a augmenté en moyenne de 2,4 % par an, soit un rythme comparable à celui du secteur privé, mais avec une croissance plus soutenue des effectifs (+ 0,6 % par an en moyenne contre 0,3 % pour le secteur privé) et, à l’inverse, plus modérée des rémunérations (augmentation du salaire moyen de 0,2 % par an en moyenne pour la fonction publique d’État en euros constants, contre 0,5 % pour le secteur privé).

La croissance de la masse salariale publique dans son ensemble masque des évolutions contrastées : elle traduit surtout le dynamisme des effectifs des opérateurs, des collectivités territoriales et des hôpitaux, et, à l’inverse, le recul des effectifs de l’État (résultant en partie seulement des transferts de compétences au profit des collectivités territoriales et des opérateurs).

Ainsi la croissance de la masse salariale de l’État a ralenti (+ 0,5 % par an à périmètre constant en moyenne depuis 2006 contre 2 % par an entre 2000 et 2005). Les mesures retenues par les pouvoirs publics ont, entre 2008 et 2012, porté sur les effectifs avec la révision générale des politiques publiques et le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux (économie de 840 M€ pour une baisse des effectifs de 1,5 % en moyenne par an), renforcée à partir de 2010 par le gel du point d’indice. À partir de 2013, la modération de la politique salariale s’est renforcée, avec, en sus du maintien du gel du point d’indice, la division par presque deux du montant des enveloppes catégorielles, à 300 M€ par an, mais les effectifs n’ont plus diminué.

La masse salariale de l’État a donc été quasiment stabilisée de 2011 à 2013, puis elle est repartie à la hausse en 2014 du fait de la fin des économies liées à la baisse des effectifs. 

1 Les agents de la fonction publique sous statut unifié de 1983 sont au nombre de 5,4 millions fin 2013. S’y ajoutent en comptabilité nationale les personnels employés sous droit public ou droit privé dans certains établissements publics ou les caisses de sécurité sociale. 

Depuis la crise, le ralentissement de la masse salariale publique est moins prononcé en France que dans la moyenne des pays de la zone euro, en particulier les pays d’Europe du sud qui ont, pour certains, fortement réduit l’emploi public et gelé, voire réduit, les rémunérations. Sur la période 2010-2013, le pouvoir d’achat des agents de la fonction publique d’État en poste deux années consécutives a ainsi été préservé, avec une augmentation de 0,5 % par an en moyenne. 

2 - Le respect de la programmation des finances publiques nécessite de dégager au moins 450 M€ d’économies dans le budget de l’État en 2016 et en 2017

Dans un contexte où les effectifs sont stabilisés et la valeur du point d’indice est gelé, la masse salariale augmente du fait notamment de l’avancement des carrières individuelles (glissement vieillesse-technicité, GVT), des mécanismes de garantie du pouvoir d’achat (GIPA) ou de hausse du minimum de traitement, et des effets durables de certains plans catégoriels.

La progression de la masse salariale de l’État qui résulte des mesures prises en 2013 (stabilisation des effectifs, gel du point et réduction des mesures catégorielles) est d’environ 700 M€ par an2. Or le budget triennal 2015-2017, sous-jacent à la trajectoire de la loi de programmation 2014-2019, a pour objectif de limiter sa progression à 250 M€ par an. Le respect du cadrage voté par le Parlement nécessite donc de réaliser chaque année de l’ordre de 450 M€ d’économies supplémentaires par rapport à cette tendance.

Les hypothèses retenues pour réaliser l’objectif apparaissent très fragiles, en particulier l’évolution des effectifs attendue pour les trois années 2015 à 2017 depuis l’annonce de la mise à jour de la loi de programmation militaire, qui va réduire très sensiblement les baisses d’effectifs initialement prévues du ministère de la défense.

Des économies encore plus importantes sont nécessaires pour permettre de dégager des marges de précaution en cas de dépassement des crédits qui résultent de la portée limitée des outils de budgétisation et de pilotage de la masse salariale en cours d’exécution. Depuis 2009, les dépenses de titre 2 ont ainsi été systématiquement supérieures aux crédits votés, une grande partie de ces dépassements étant toutefois imputable aux difficultés propres au ministère de la défense. En complément, il est également nécessaire de limiter les points de fuite, en contrôlant plus étroitement les marges laissées aux opérateurs en termes de politique salariale et de ressources humaines. 

3 - La rénovation de la gestion de la fonction publique impliquerait de dégager des marges de financement supplémentaires

La gestion de la fonction publique présente des caractéristiques qui ne sont pas adaptées à une gestion dynamique et contribuent à réduire l’attractivité d’un grand nombre de carrières.

En particulier, le sommet des grilles est atteint trop rapidement compte-tenu du recul de l’âge de la retraite. En conséquence les écarts de rémunérations se sont trop réduits, ce qui pourrait faire obstacle à l’amélioration de la qualification des agents pour remplir les nouvelles missions dévolues à l’État (plus d’un agent sur deux est désormais en catégorie A 

2 Cette progression correspond au coût des mesures générales (100 M€ par an) et catégorielles (300 M€) et à l’impact du GVT (300 M€).

dans la fonction publique d’État). Par ailleurs, les grilles ont été construites dans un contexte où l’inflation était beaucoup plus élevée qu’aujourd’hui, et confèrent aujourd’hui au GVT un poids relatif très lourd dans la dynamique d’évolution de la masse salariale.
En réponse à la relative rigidité des grilles salariales, les administrations ont mobilisé les outils dont elles disposent : empilement des dispositifs indemnitaires (plus de 1 500 éléments de paye distincts dont les trois quarts ont un coût annuel inférieur à 1 M€), augmentation de la part des primes dans la rémunération (taux de prime moyen de 30 % contre 10 % au début des années 1980), recours croissant aux emplois contractuels (15 % des effectifs de la fonction publique d’État).
Ces mesures ont complexifié la structure des rémunérations et la feuille de paie, entravé la mobilité dans les parcours professionnels et amplifié l’hétérogénéité des régimes indemnitaires entre corps ou entre ministères, sans que les incitations à l’amélioration des performances apparaissent significativement renforcées. Par ailleurs, les agents titulaires de la fonction publique d’État sont en moyenne peu mobiles, et quand ils le sont, c’est rarement à l’initiative de l’employeur (dans seulement 16 % des cas). Or l’évolution des missions et les restructurations nécessaires de certaines administrations exigent que les agents soient mutés ou changent de fonctions dans l’intérêt du service. Les obstacles sont encore nombreux (disparités des régimes indemnitaires entre ministères, taux de cotisation aux régimes de retraites différents entre fonctions publiques, insuffisance de la gestion prévisionnelle des effectifs) et les dispositifs d’accompagnement financier existants sont insuffisants pour les compenser.
Des réformes sont donc nécessaires pour moderniser la gestion des ressources humaines dans la fonction publique: financer le desserrement et l’allongement des grilles et la convergence indemnitaire, moduler les primes en fonction de la performance et inciter à la mobilité dans l’intérêt du service.
Le Gouvernement a récemment fait des propositions en ce sens aux organisations syndicales : relèvement des indices initiaux et terminaux des grilles en contrepartie de l’allongement de la durée passée dans certains échelons, de la conversion de certaines primes en points d’indice et d’une gestion plus stricte des avancements. La réforme des grilles annoncée par le Gouvernement pourrait avoir un coût annuel, net de l’intégration de primes dans la base indiciaire, de 2,5 à 3,0 Md€ pour la fonction publique de l’État et de 4,5 à 5,0 Md€ pour l’ensemble de la fonction publique à l’horizon de 2020. Les mesures d’économie annoncées en contrepartie, dont certaines sont encore imprécises et difficilement chiffrables, seront en toute hypothèse insuffisantes pour compenser totalement ce coût. Des marges de financement supplémentaires seront donc nécessaires pour respecter le cadrage budgétaire.

4 - Il est donc indispensable d’identifier de nouveaux leviers d’économies en matière de rémunérations, d’effectifs et de durée du travail
Le principal enjeu portant sur la masse salariale publique est désormais d’identifier les moyens de financer une politique des ressources humaines dynamique dans la fonction publique, tout en respectant les objectifs de maitrise de la dépense publique que le Gouvernement et le Parlement ont fixés.
Actuellement, l’effort porte essentiellement sur la politique salariale, avec le gel du point d’indice et la diminution des enveloppes catégorielles. Ce choix n’apparaît cependant pas tenable sur longue période, car il risque d’aggraver les disparités entre corps et ministères et le tassement des grilles.

D’autres leviers portant sur les divers éléments de la rémunération pourraient être mobilisés, mais ils pourraient s’avérer insuffisants pour faire face à ces défis et il pourrait alors être nécessaire de les compléter en recourant, dans une proportion qu’il revient au Parlement et au Gouvernement de fixer, à l’instrument que constitue l’évolution des effectifs, en accompagnant cette orientation par une réflexion sur les marges disponibles en matière de durée effective du travail et de rémunération des durées différentes de la durée légale.
S’agissant des divers éléments de la rémunération mobilisables, la Cour s’est attachée à présenter une série de leviers possibles, sous forme d’une « boite à outils ». Il ne lui appartient en revanche pas de déterminer leur combinaison optimale pour atteindre les objectifs budgétaires fixés par la loi de programmation.
Jusqu’à présent, les déterminants individuels de la rémunération que sont certaines primes et indemnités et les règles d’avancement des carrières ont été peu mobilisés pour dégager des économies. En particulier, de nombreuses primes et indemnités restent indexées sur la valeur du point (95 % du titre 2 au total) : pour limiter le coût d’un éventuel dégel futur du point, l’évolution de certaines d’entre elles pourrait être désindexée. Par ailleurs, le ciblage du minimum de traitement (65 M€ pour le budget de l’État lors de la dernière revalorisation en 2013) et de la GIPA (140 M€ en 2014) est en décalage avec les objectifs fixés à ces deux dispositifs : en alignant le minimum de traitement brut sur le SMIC brut, certains agents en bas de grilles ont une rémunération nette plus élevée que le SMIC net du fait des primes et indemnités qu’ils perçoivent en plus de leur traitement; de même, la GIPA compare l’évolution du traitement indiciaire à l’inflation, sans tenir compte de l’augmentation éventuelle des primes et indemnités sur la même période. Un meilleur ciblage des dispositifs pourrait conduire à inclure dans la base de calcul de ces deux dispositifs les primes et indemnités récurrentes.
Certains compléments de rémunération, dont la définition est ancienne, l’architecture inadaptée et le coût significatif, pourraient être rénovés pour mieux répondre à leurs objectifs. Tel est le cas notamment de l’indemnité de résidence versée aux fonctionnaires résidant sur le territoire national (0,5 Md€ en 2014 pour la fonction publique d’État), dont le zonage est en décalage avec les écarts de coût de la vie, et dont le bénéfice pourrait être réservé à l’Île-de- France et supprimé pour les entrants dans les autres régions ; tel est le cas également du supplément familial de traitement (770 M€ en 2014 pour les fonctionnaires résidant en métropole et en outre-mer) qui fait double emploi avec la politique familiale de droit commun et pourrait donc être mis en extinction ; enfin les majorations outre-mer (1,2 Md€ en 2013) pourraient être réduites pour seulement compenser le différentiel de coût de la vie avec la métropole et mieux tenir compte de la difficulté d’exercice de certaines missions. Des propositions en ce sens sont sur la table depuis plusieurs années sans que les pouvoirs publics n’aient pris de décisions, ni inclus ces mesures dans une architecture de rénovation d’ensemble des rémunérations.
La progression individuelle des carrières est aujourd’hui le déterminant le plus important de l’augmentation des rémunérations, le GVT positif représentant 1,2 Md€ par an pour le budget de l’État. Les règles d’avancement, encore largement automatiques, pourraient être amendées en limitant les taux de « promu-promouvables » et les réductions d’ancienneté, en réservant le bénéfice de l’avancement à l’ancienneté minimale aux agents qui obtiennent les meilleurs résultats, en contingentant plus souvent l’accès aux grades terminaux, et en supprimant les « coups de chapeau » qui permettent à certains agents de partir en retraite sur la base de rémunérations majorées grâce à une promotion accordée six mois avant le départ en retraite sans que cette promotion soit justifiée par leurs états de service.

Pour ne pas faire porter l’intégralité de l’effort sur les rémunérations, déjà largement sollicitées sur la période récente, la politique de recrutement de l’État, qui est un levier porteur d’économies importantes, pourrait être utilisée. Déjà mise en œuvre par le passé avec le non- remplacement d’un départ à la retraite sur deux, la baisse des effectifs a permis de dégager une économie cumulée de 4,2 Md€ entre 2008 et 2012, économie qui n’a pas été amputée par la politique de « retour catégoriel » puisque le montant total des enveloppes allouées à la rétrocession des gains de productivité aux agents est restée inchangée autour de 500 M€ par rapport à la période précédente (2002-2007).
À titre illustratif, la reprise d’un objectif de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux permettrait une économie annuelle d’environ 750 M€. Pour dégager les économies nécessaires au respect du cadrage budgétaire du budget triennal 2015-2017, une économie moitié moindre serait suffisante. Un tel effort ne peut néanmoins s’envisager qu’à la condition de mener une réflexion approfondie sur l’évolution du périmètre des missions des administrations concernées, sur les sources des gains de productivité et sur l’organisation du travail via une gestion prévisionnelle renforcée de l’emploi et des compétences.
À missions inchangées, une évolution de la durée effective du travail, dans une période de baisse des effectifs, pourrait contribuer à maintenir la qualité du service rendu par l’administration. Or, la durée effective de travail dans la fonction publique demeure très mal connue, le bilan du passage aux 35 heures n’ayant jamais été établi. De plus, de nombreux agents travaillant selon des organisations du travail spécifiques (enseignants, policiers, etc.), le temps de travail est très hétérogène d’une administration à l’autre.
L’exploitation des données de l’enquête emploi de l’INSEE suggère que les agents de la fonction publique d’État travailleraient en moyenne par an l’équivalent de la durée légale, et une centaine d’heures de moins environ que ceux du secteur privé en raison d’un nombre plus important de jours de congés. Mais ces moyennes masquent des situations contrastées selon les administrations, des enquêtes de la Cour ayant montré que certaines sont dans les faits plus favorables aux agents, en particulier dans certaines collectivités locales. Mettre fin aux pratiques non conformes à la législation sur la durée du travail permettrait d’améliorer l’organisation du travail dans un contexte de ressources budgétaires limitées.
Par ailleurs, d’autres dispositions relatives à la durée du travail peuvent entraîner des coûts qui pourraient être réduits : le remplacement des absences, le paiement des heures supplémentaires (1,5 Md€ en 2013), le remboursement des jours épargnés sur les comptes épargne-temps (70 M€ en 2013) ou encore la sur-rémunération du temps partiel à 80 et 90 % (environ 300 M€). Certaines de ces dépenses pourraient être plus étroitement vérifiées, en particulier les absences répétées et non justifiées et l’accumulation peu contrôlée de jours de congés non pris. Certaines réformes de structure pourraient limiter le recours aux heures supplémentaires dans l’enseignement alors que les effectifs sont en augmentation. Enfin, il n’existe pas de réelle justification à la sur-rémunération du temps partiel à 80 et 90 %, qui pourrait donc être supprimée pour l’avenir.
Ces différents leviers d’action sont complémentaires, et leur mise en œuvre, selon une combinaison qui relève de la responsabilité du Gouvernement et du Parlement, permettrait de garantir à la fois le respect des objectifs de consolidation budgétaire à court terme et de rénovation des carrières à plus long terme.

La Cour souligne enfin que les efforts de maîtrise de la masse salariale publique ont jusqu’à présent été principalement réalisés par l’État, alors qu’ils sont indispensables au respect de la trajectoire d’évolution des finances publiques qui concerne toutes les administrations publiques. Une attention particulière devrait donc être désormais accordée à la gestion des fonctions publiques territoriale et hospitalière, notamment pour y ralentir la progression des effectifs, y réduire les avancements automatiques et y faire respecter la réglementation de droit commun relative à la durée du travail.

Par la présente communication, la Cour souhaite pouvoir contribuer à la réflexion d’ensemble sur les moyens de concilier les contraintes budgétaires avec une gestion plus attractive des carrières de la fonction publique. S’il ne lui appartient pas de déterminer l’équilibre entre les mesures relatives aux rémunérations, aux effectifs et à la durée du travail, l’enquête a mis en évidence un certain nombre de leviers de maîtrise de la masse salariale susceptibles de contribuer à financer une dynamisation de la gestion de la fonction publique dans le respect du cadrage budgétaire :

1. la réduction du nombre de primes et indemnités indexées sur la valeur du point d’indice ;
   
2. la prise en compte des primes et indemnités récurrentes pour aligner la rémunération globale brute des agents à l’indice du minimum de traitement sur le SMIC brut ;
   
3. la limitation du bénéfice de la garantie individuelle du pouvoir d’achat aux agents dont le traitement indiciaire brut et la rémunération globale primes et indemnités récurrentes incluses ont évolué moins vite que les prix ;
   
4. la limitation du bénéfice de l’indemnité de résidence aux fonctionnaires travaillant en Île-de- France ; pour les agents hors Île-de-France, le montant perçu pourrait être gelé au niveau actuel et l’indemnité de résidence supprimée pour les nouveaux agents ;
   
5. la mise en extinction progressive du supplément familial de traitement ;
   
6. la modification des pratiques d’avancement individuel en baissant les taux de promus-promouvables, en rendant plus fréquents les examens professionnels pour certaines promotions, et plus sélectifs l’attribution des réductions d’ancienneté et l’avancement à l’ancienneté minimale ;
   
7. la reprise de la baisse des effectifs de l’État, dans le cadre d’une réflexion sur le périmètre des missions de service public, et le freinage de leur progression dans les autres fonctions publiques ;
   
8. le réexamen des régimes de temps de travail dérogatoires aux 1 607 heures, afin d’en apprécier la justification et l’arrêt des pratiques non conformes ;
   
9. la mise en extinction du dispositif de sur-rémunération du temps partiel à 80 % et à 90 %, en limitant le bénéfice aux autorisations de temps partiel en cours.

 

 

Introduction
Avec deux millions d’agents, l’État est le premier employeur de France. Les rémunérations qu’il verse s’élèvent à 120,8 Md€ pour le budget général en 2014, dont 81,2 Md€ pour les dépenses de personnel hors pensions. En y ajoutant les trois millions d’agents qui travaillent pour d’autres employeurs publics (opérateurs, hôpitaux, collectivités territoriales), la masse salariale représente un quart de la dépense publique.
Du fait de son poids et de sa dynamique, la maîtrise de l’évolution de la masse salariale est un enjeu majeur de la maîtrise de la dépense publique, appelant une réflexion et des mesures ciblées pour concilier des carrières attractives avec un impératif de soutenabilité budgétaire. Pour répondre à la demande de la Commission des finances du Sénat, la Cour s’est attachée à examiner les paramètres nécessaires au respect du cadrage budgétaire tout en dégageant des marges de financement pour rénover la gestion de la fonction publique :

• -  pour respecter le cadrage que se sont fixés le Gouvernement et le Parlement dans les lois de programmation des finances publiques successives, des mesures importantes ont déjà été prises : réduction puis stabilisation des effectifs, gel du point d’indice, maîtrise des plans catégoriels, etc. Ces mesures devront être complétées pour respecter la trajectoire retenue par les pouvoirs publics dans la loi de programmation de décembre 2014, qui limite à 250 M€ par an la progression de la masse salariale de l’État ;
  
• -  à l’enjeu budgétaire s’ajoute un enjeu de gestion des ressources humaines, qui se pose avec de plus en plus d’acuité et fait l’objet d’une négociation avec les partenaires sociaux. Avec des grilles souvent héritées d’une architecture construite il y a plusieurs décennies, la plupart des administrations sont aujourd’hui confrontées à un contexte nouveau : recul de l’âge de la retraite, hausse du minimum de traitement, augmentation relative de la part des primes, évolution de la structure des qualifications, etc. La réduction de l’amplitude des grilles ainsi que l’hétérogénéité des parcours professionnels et des régimes indemnitaires appellent une modernisation de la gestion des ressources humaines. De telles réformes peuvent néanmoins être relativement coûteuses, impliquant d’identifier des marges de financement allant au-delà de celles nécessaires pour respecter le cadrage de la loi de programmation.
  Après un premier chapitre qui présente les principales données sur la masse salariale, le chapitre II détaille ce double objectif, et le chapitre III explore les leviers pouvant permettre de dégager des marges de manœuvre pour financer la rénovation des carrières dans le respect d’un cadrage budgétaire durablement contraint. Ces leviers portent sur les rémunérations, les effectifs et la durée du travail.
  Le présent rapport s’inscrit dans la continuité de la communication de la Cour de septembre 2010 à la Commission des finances de l’Assemblée nationale sur « les conditions d’une stabilisation en valeur de la masse salariale de l’État » ainsi que des rapports sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2012, 2013 et 2014.
  Il entend contribuer à la réflexion d’ensemble sur les contraintes budgétaires et leur articulation avec une gestion attractive des carrières de la fonction publique, ainsi que sur les leviers disponibles pour dégager des marges de financement suffisantes pour atteindre ces deux objectifs.

Il n’appartient pas à la Cour de faire des préconisations sur le bon équilibre à trouver entre ces leviers, qui est du ressort du Parlement et du Gouvernement. Lors de son instruction, elle a néanmoins identifié certains leviers qui pourraient contribuer à financer une dynamisation de la gestion de la fonction publique dans le respect du cadrage budgétaire. Ils sont présentés sous la forme d’une boite à outils à la disposition du Gouvernement et du Parlement.

Enfin, si l’analyse de la Cour est centrée en priorité sur la masse salariale de l’État, les effectifs et les rémunérations du secteur public concernent un périmètre plus large, en particulier les opérateurs de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux. En conséquence, les développements qui suivent resituent, chaque fois que possible, les analyses dans un contexte plus large en faisant état des données relatives aux agents des autres fonctions publiques.

Différentes conclusions pour faire court 

0. 
   
   La masse salariale :
   déterminants et évolutions récentes
   
   
   
   _______________________________CONCLUSION ______________________________
   
   La masse salariale des administrations publiques pèse pour près d’un quart de la dépense publique, avec des effectifs qui représentent un emploi sur cinq en France.
   Sur la dernière décennie, l’évolution de la masse salariale publique a été comparable à celle du secteur privé. L’augmentation des effectifs du secteur public plus rapide que celle de l’emploi total a été compensée par une progression des salaires moins dynamique.
   Le ralentissement de la masse salariale depuis la crise de 2008-2009 a été moins prononcé en France que, en moyenne, dans les autres pays de la zone euro (en particulier dans les pays du sud), ce qui tient surtout à une croissance des salaires demeurée un peu plus rapide. En pourcentage du PIB, la masse salariale publique était en France en 2013 plus élevée que dans la plupart des autres pays de l’OCDE, à l’exception des pays scandinaves.
   Malgré la réduction des effectifs de l’État depuis le milieu des années 2000, qui a tiré parti du départ en retraite des générations du baby-boom, sa masse salariale à périmètre constant (hors contributions au CAS Pensions) a continué de progresser en valeur sous l’effet de la progression des rémunérations. Même si son rythme a fortement ralenti ces trois dernières années, l’objectif du budget triennal 2011-2013 d’une baisse de 0,15 % n’a pas été atteint. 
   Malgré le gel du point d’indice depuis 2010, les agents ont continué à bénéficier en moyenne de gains de pouvoir d’achat, principalement grâce aux avancements individuels et au dynamisme des primes et indemnités. La progression des rémunérations dans le secteur public a néanmoins ralenti plus fortement depuis la crise de 2008-2009 que dans le secteur privé.

   La baisse des effectifs de l’État a été plus que contrebalancée par le dynamisme des recrutements des autres administrations publiques, opérateurs et collectivités locales en tête. Au-delà des transferts de personnels importants réalisés sur la période, leurs effectifs ont continué de croître, sans réussir à dégager des gains de productivité suffisants. De même, l’augmentation des effectifs de la fonction publique hospitalière est restée significative.
   
   
   

Un double objectif :

respecter un cadre budgétaire exigeant, dynamiser la gestion de la fonction publique

_______________________________CONCLUSION ______________________________

La croissance tendancielle de la masse salariale de l’État qui résulte de la stabilisation des effectifs et de la politique salariale mise en œuvre en 2013, comme celle qui résulte de la politique suivie dans les années 2002-2012, s’élève à environ 700 M€ par an. Dans ces conditions, des économies supplémentaires de l’ordre de 450 M€ seront nécessaires en 2016 et en 2017 pour respecter le budget triennal de l’État 2015-2017. Or celles qui sous-tendent celui-ci sont peu réalistes, du fait principalement du risque que font peser les décisions récentes en matière de défense sur l’objectif de stabilisation des effectifs, et des économies peu probables attendues sur les dépenses d’opérations extérieures et sur les heures supplémentaires à l’éducation nationale.

Le strict respect de la trajectoire budgétaire pluriannuelle arrêtée par le Gouvernement implique de plus de disposer d’outils de prévision et de pilotage solides. Or, s’ils ont été renforcés ces dernières années, ces outils présentent aujourd’hui encore d’importantes fragilités. Les économies nécessaires devront donc également contribuer à restaurer des marges de précaution pour faire face au risque de dépassement des crédits.

Au-delà des efforts nécessaires au strict respect de la trajectoire budgétaire fixée par la loi de programmation, des économies complémentaires devront aussi être réalisées dans les prochaines années pour gager le coût de réformes indispensables à une modernisation de la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques.

Les grilles salariales et les parcours professionnels gagneraient en effet à être rénovés pour réduire leur hétérogénéité entre corps et ministères, desserrer les échelons au bas des échelles de rémunérations, rendre les avancements et promotions moins automatiques et adapter les fins de carrière à des départs en retraite plus tardifs. Les récentes propositions du Gouvernement pour revaloriser les grilles vont dans le sens de cette nécessaire rénovation. Les mesures d’économies envisagées en contrepartie et le léger allongement des carrières prévu ne compenseront cependant que partiellement le coût de cette réforme, nécessitant d’identifier des financements complémentaires.

Une simplification des régimes indemnitaires est également souhaitable, pour rapprocher les régimes et réduire les disparités entre corps et ministères. Les primes et indemnités sont encore faiblement modulées en fonction des performances.

La mobilité des fonctionnaires titulaires est faible et résulte plus souvent de leur souhait que de l’intérêt du service. La mobilité dans l’intérêt du service, qui est une contrepartie de la sécurité de l’emploi, pourrait être renforcée en l’inscrivant dans le cadre d’une gestion prévisionnelle modernisée des effectifs, des emplois et des compétences. Cette évolution serait favorisée par des dispositifs indemnitaires d’accompagnement des restructurations mieux ciblés.

Le double objectif de respect de la trajectoire des finances publiques et de rénovation de la gestion de la fonction publique devrait être poursuivi de concert. Cela impose d’ identifier de nouveaux leviers d’ économies pour dégager les marges de manœuvre nécessaires. Il est en effet souhaitable de financer à court terme les réformes structurelles qui permettront de garantir l’attractivité des carrières à long terme, tout en respectant le cadrage budgétaire durablement contraint – la masse salariale représentant le quart des dépenses publiques.

Ces leviers, passés en revue dans le chapitre suivant, devront s’appliquer non seulement à la masse salariale de l’État mais également à celle des collectivités territoriales et des hôpitaux, dont les efforts de maîtrise de leurs dépenses de personnel ont jusqu’à présent été sensiblement moins importants.

Les leviers de maîtrise de la masse salariale

 

_______________________________CONCLUSION ______________________________

Pour limiter la progression de sa masse salariale, l’État a ces dernières années eu successivement recours à des baisses d’effectifs et à une politique de modération salariale.

Depuis 2010, les efforts sur les rémunérations ont été privilégiés, avec le gel du point qui touche l’ensemble de la fonction publique, puis plus récemment la baisse des enveloppes catégorielles pour l’État, alors que la baisse des effectifs s’est interrompue en 2013. Ce sont désormais les avancements individuels, complétés par la GIPA, qui maintiennent le pouvoir d’achat des agents. Bien qu’importants, ces efforts restent à eux seuls insuffisants pour rapprocher la progression de la masse salariale de l’État des objectifs fixés dans la loi de programmation des finances publiques de décembre 2014. Les efforts de l’État sont a fortiori insuffisants pour ralentir significativement la progression de la masse salariale publique dans son ensemble, et pour dégager des marges de manœuvre suffisantes pour financer la rénovation des grilles indiciaires et favoriser la convergence indemnitaire.

Dans ce contexte, des mesures complémentaires permettraient de garantir une évolution soutenable de la masse salariale de l’État.

Certaines marges d’économie pourraient encore être cherchées du côté des rémunérations. Le coût d’un futur dégel du point, au-delà du prochain budget triennal, pourrait ainsi être en partie modéré par la désindexation de certaines primes et indemnités, et au moins partiellement financé par l’inclusion des primes et indemnités dans la base de calcul de la GIPA et du minimum de traitement. Certains dispositifs indemnitaires communs à l’ensemble des fonctionnaires mériteraient d’être remis en question afin de rationaliser un système dont la cohérence a souffert de l’empilement successif des dispositifs. C’est en particulier le cas de l’indemnité de résidence, qui pourrait être réservée aux agents résidents en Île-de-France, et du supplément familial de traitement qui pourrait être mis en extinction car il fait double emploi avec la politique familiale de droit commun. A grilles inchangées, les règles d’avancement pourraient être harmonisées entre corps et entre fonctions publiques, tout en limitant les automatismes, qui accroissent le dynamisme du glissement vieillesse- technicité. L’enjeu est d’autant plus important que l’inflation est actuellement faible.

Dans ces conditions, les leviers de la baisse des effectifs pour l’État et les opérateurs et du ralentissement sensible des embauches dans les autres fonctions publiques pourraient significativement contribuer à ramener la progression de la masse salariale vers un taux de croissance proche des objectifs de la loi de programmation. S’agissant de l’État et compte tenu de la réduction des suppressions de postes au ministère de la défense, la baisse des effectifs sera toutefois difficile sans remise en cause partielle des créations d’emplois dans les ministères prioritaires.

Une baisse des effectifs devrait s’accompagner en amont d’une réflexion sur le périmètre de l’action publique, les moyens consacrés aux missions et le partage de celles-ci entre les différentes entités publiques. Des travaux approfondis pour identifier les gains de productivité et les besoins en emplois et qualifications futurs sont également souhaitables pour cibler les baisses d’effectifs.

Une évolution de la durée effective du travail pourrait également faciliter l’adaptation des administrations à des ressources plus contraintes sans dégrader le service rendu. En effet, bien que l’information soit parcellaire, il semblerait que la durée effective du travail dans la fonction publique soit dans certains cas inférieure à la durée légale, notamment dans les collectivités locales. Cette question mériterait d’être approfondie, en établissant rapidement un bilan circonstancié de la durée effective du travail dans la fonction publique.

 

 

Conclusion générale

La masse salariale compte pour près d’un quart des dépenses publiques, avec des effectifs qui représentent un emploi sur cinq en France, la proportion la plus importante dans l’OCDE derrière celle des pays scandinaves.

Le modèle français de carrière des agents du secteur public est plus rigide que dans d’autres pays, ce qui a des conséquences en matière de maîtrise de l’évolution de la masse salariale. D’autres modèles ont permis d’assurer une gestion à la fois plus efficace et plus économe de l’emploi public. Certains pays ont ainsi mené au cours des dernières années des réformes pour décentraliser en partie la gestion des agents, et renforcer la part des rémunérations ou des avancements indexée sur la performance individuelle ou collective (par exemple en Autriche ou au Portugal). Les baisses d’effectifs ciblées en fonction des gains de productivité, évalués à l’aide de revues des dépenses approfondies, ont été durables (par exemple dans les pays scandinaves ou au Royaume-Uni). Certains pays ont également réformé la structure de la fonction publique pour assurer une gestion plus souple des agents (par exemple en Allemagne, en Italie ou en Irlande).

Si la croissance de la masse salariale publique a ralenti en France depuis la crise de 2008-2009, ce ralentissement est moins net que dans la moyenne des pays de la zone euro. Il tient essentiellement aux dépenses de personnel de l’État sous l’effet d’une réduction des effectifs de 2008 à 2010, les mesures salariales étant restées aussi dynamiques qu’auparavant, d’une réduction des effectifs conjuguée à un gel du point de 2010 à 2012, puis d’une modération salariale en 2013 et 2014, avec notamment le gel du point et la diminution des enveloppes catégorielles, les effectifs étant désormais stabilisés.

Cette gestion des ressources humaines devrait être fortement infléchie pour atteindre deux objectifs majeurs que s’est fixés le Gouvernement.

Le premier est de respecter la programmation des finances publiques. Le budget triennal de l’État pour 2015-2017 retient une progression de 250 M€ par an de la masse salariale alors que la politique mise en œuvre depuis 2013 entraîne une croissance tendancielle estimée à 700 M€. Des économies sont nécessaires chaque année pour un montant de 450 M€, s’agissant de l’État, et pour un montant deux fois plus élevé, s’agissant des autres administrations publiques, pour respecter cette programmation. Elles devraient même être encore plus importantes pour s’assurer contre les risques de dépassement des objectifs tenant aux fragilités des outils de budgétisation et de pilotage de la masse salariale, en particulier de celle des administrations publiques autres que l’État. Les annonces récentes concernant le renforcement des effectifs de sécurité et de défense fragilisent grandement le respect de cette trajectoire car elles impliquent d’identifier dans les autres ministères des économies au-delà de 450 M€ par an.

Le deuxième est de corriger les inconvénients des politiques salariales menées au cours des dernières années : les grilles salariales et les conditions d’avancement sur ces grilles réduisent l’attractivité des parcours professionnels dans certains corps de la fonction publique ; les régimes indemnitaires sont trop hétérogènes et n’incitent pas à une amélioration des performances ; la mobilité des fonctionnaires dans l’intérêt du

service est insuffisante. Le Gouvernement a récemment fait des propositions pour rénover les grilles en réévaluant les progressions indiciaires. Si de telles réformes sont nécessaires, elles peuvent être relativement coûteuses, et les contreparties annoncées à ce jour seront vraisemblablement insuffisantes pour assurer leur financement.
Pour financer ces réformes, des marges budgétaires supplémentaires devraient donc être dégagées.
La politique salariale menée actuellement, avec le gel prolongé du point et une limitation des mesures catégorielles aux seuls « coups partis », ne pourra pas être prolongée indéfiniment et sera insuffisante pour financer ces réformes. D’autres leviers doivent donc être identifiés pour maitriser l’évolution de la masse salariale publique :

• −  les rémunérations, en examinant les marges encore disponibles pour les rendre plus équitables et plus incitatives à la performance. Les leviers examinés comprennent l’inclusion des primes et indemnités dans les bases de calcul de la garantie individuelle de pouvoir d’achat (GIPA) et du minimum de traitement, une rénovation de certaines rémunérations accessoires (ciblage de l’indemnité de résidence, suppression du supplément familial de traitement, révision des majorations outre-mer) et une diminution des automatismes dans les avancements de carrière (réductions d’ancienneté, taux de promus-promouvables, etc.) ;
  
• −  les effectifs, dont une maîtrise accrue permettrait de dégager des marges budgétaires pour financer la modernisation de la gestion des ressources humaines, les mesures salariales précédentes ne pouvant probablement y suffire à elles seules. Alors que l’État a fortement ralenti leur progression, les opérateurs, les collectivités locales et les hôpitaux ont maintenu une politique de recrutement dynamique. Une reprise de la baisse des effectifs de l’État assortie d’efforts accrus des autres administrations publiques permettrait de mener une politique salariale moins contrainte. Pour éviter une politique de « rabot », la maîtrise des effectifs devrait reposer sur des gains de productivité structurels soigneusement identifiés, et sur une réflexion sur le périmètre des missions et leur répartition entre les niveaux d’administrations ;
  
• −  pour maintenir la qualité des services publics, les marges existantes portant sur la durée effective du travail, qui semble inférieure à la durée légale dans certains services, pourraient également être explorées.
  Seule une combinaison équilibrée de mesures peut à la fois se traduire par des économies budgétaires et une gestion adaptée des ressources humaines dans l’administration, permettant d’assurer la quantité et de la qualité des services publics offerts. Ce rapport s’est efforcé de présenter les leviers d’action sous la forme d’une «boite à outils» à disposition du législateur auquel il revient de choisir les combinaisons permettant de respecter et de rendre compatibles les objectifs qu’il s’est fixés.
  Les arbitrages à faire, tant pour la politique salariale que pour la gestion des effectifs, témoignent de la difficulté à concilier les exigences de consolidation de court terme avec les mesures les plus efficientes à long terme, mais dont le coût immédiat est potentiellement non négligeable. Il importe que les mesures susceptibles d’être prises pour limiter la progression de la masse salariale ces prochaines années, notamment en réexaminant le bien-fondé de nombreux dispositifs mal ciblés, coûteux et peu efficaces, dégagent des marges budgétaires suffisantes pour mettre en œuvre les réformes favorables à l’attractivité de long terme de l’administration tout en assurant la soutenabilité des finances publiques.

Conformément à la demande adressée à la Cour par la Commission des finances du Sénat, ce rapport s’est concentré sur la masse salariale de l’État. Ce dernier a déjà fourni des efforts notables pour maîtriser la progression de sa masse salariale ces dernières années. Cependant, ainsi que l’illustre le premier chapitre, il ne représente qu’une partie de l’enjeu qui pèse sur la masse salariale publique. En effet, les autres administrations que sont les opérateurs de l’État, les collectivités territoriales et les hôpitaux ont contribué de manière déterminante à la poursuite de l’augmentation de la masse salariale publique ces dernières années, notamment du fait de la dynamique constante de leurs effectifs.

La loi de programmation des finances publiques concernant toutes les administrations, et les mesures de rénovation des carrières ayant vocation à s’appliquer aux agents des trois fonctions publiques, les efforts en matière de rémunérations, d’effectifs et de temps de travail devraient être équitablement partagés entre toutes les administrations publiques.

 

Consulter le rapport dans le détail ici
Cour des Comptes

Discours de F. Hollande: Rhôoo, mon budget de l'État a dérapé...j'irai au Panthéon !

L'Université Liberté, un site de réflexions, analyses et de débats avant tout, je m'engage a aucun jugement, bonne lecture, librement vôtre. Je vous convie à lire ce nouveau message. Des commentaires seraient souhaitables, notamment sur les posts référencés: à débattre, réflexions...Merci de vos lectures, et de vos analyses.

 Sommaire:

A) La Cour des comptes épingle le dérapage budgétaire de l'Etat - Marc Lomazzi - Le Parisien

B) Les recettes fiscales - Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2014 - Cour des Comptes

C) Impôt de Wikiberal

D) Les taux bas ont en partie masqué le dérapage budgétaire de la France en 2014 - AGEFI

E) Après la crise, l’effondrement : comment en sortir ? - Patrick de Casanove - président du Cercle Bastiat.

F) Déficit : les dérapages de l'État épinglés par la Cour des comptes - Boursorama avec AFP

G) Déficit budgétaire, différents posts de blogueurs sur Contrepoints

H) L'inquiétude demeure à la Cour des Comptes - Alexandre C. - L'incisif

A) La Cour des comptes épingle le dérapage budgétaire de l'Etat

La Cour des comptes estime que la France n'a pas respecté ses engagements en matière de déficit budgétaire. Elle met en cause la sincérité de ses prévisions de recettes fiscales.   

Thomas Samson

L'Etat vient de se faire taper sur les doigts comme n'importe quel mauvais élève. Motif : 

Dans son rapport sur le budget de l'Etat en 2014, rendu ce mercredi, la Cour des comptes reproche à la France de n'avoir pas tenu ses engagements.

 En cause, des «recettes fiscales surestimées» et des dépenses «trop souvent sous-calibrées» qui n'ont pas permis à l'Etat de tenir les engagements pris, en particulier, auprès de la Commission de Bruxelles.

Dérapage budgétaire
Au final en 2014, le déficit de l'Etat s'élève à 85,56 milliards d'euros, soit 3,9% du PIB au lieu des 3,6% espérés. Il dépasse le produit net de l'impôt sur le revenu acquitté par les Français, d'où une nouvelle augmentation de la dette à 1528 milliards l'an passé. Ce dérapage budgétaire s'explique par des recettes fiscales en baisse de 6 milliards, pour la première fois depuis 2009, et des dépenses en hausse alors qu'une stabilisation était prévue. Conséquence : «la réduction du déficit budgétaire de l'Etat, amorcée depuis 2010, a été interrompue en 2014».
Pénalisé par une croissance et une inflation plus faibles qu'attendues, le budget 2014 a été bâti sur des prévisions macro-économiques «optimistes» que l'Etat a tardé à corriger. Les auteurs du rapport de la Cour épinglent à nouveau le gouvernement qui «s'est abstenu d'ajuster plus fortement les dépenses, ce qui aurait permis de contenir le dérapage budgétaire».

La sincérité des prévisions de recettes fiscales mise en cause
Une erreur initiale aggravée donc par des recettes recettes gonflées. En réalité, elles ont été plus faibles qu'annoncées à cause notamment de l'entrée en vigueur du crédit d'impôt en faveur de la compétitivité des entreprises (CICE) qui a coûté 6,5 milliards en 2014. Sur ce point, la Cour des comptes sort les griffes. «L'ampleur de l'écart entre prévision et exécution soulève, comme en 2013, bien qu'à un degré moindre , la question de la qualité et de la sincérité des évaluations de recettes fiscales.»
Seule bon point distribué par la Cour, «les dépenses  du budget général sont inférieures de 6,34 milliards d'euros aux dotations de la loi de finances initiale». Conformément aux promesses, par rapport à 2013, «les dépenses du budget général ont été stabilisées». Malgré tout, la Cour dénonce des «sous-budgétisations persistantes», en particulier, dans le secteur militaire et des opérations extérieures, voire des «irrégularités» comme le manque de transparence des opérations liés au capital d'Airbus ou de PSA.
Pour 2015, la Cour prévient déjà que des «risques pèsent sur les recettes fiscales avec notamment une incertitude sur la montée en charge du CICE et les modalités de financement du Pacte de responsabilité et de solidarité». De même, la Cour des comptes tire la sonnette d'alarme sur des dépenses sous-évaluées en 2015 dans la défense et l'enseignement scolaire tandis que «l'abandon de l'écotaxe poids lourds pose la question du financement des investissements en matière de transport».

Marc Lomazzi

Les recettes fiscales en 2014 en Milliards d'euros

B) Les recettes fiscales - Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2014

Les recettes fiscales, nettes des remboursements et dégrèvements, constituent, avec les recettes non fiscales et les fonds de concours, l’ensemble des recettes de l’Etat. En 2014, les recettes de l’Etat ont atteint 291,9 Md€, dont 274,3 Md€ pour les recettes fiscales nettes, 13,9 Md€ pour les recettes non fiscales et 3,7 Md€ pour les recettes de fonds de concours. 

Les recettes fiscales nettes se calculent par différence entre les recettes fiscales brutes et les remboursements et dégrèvements. En 2014, le montant des recettes fiscales brutes a été de 370,4 Md€ et celui des remboursements et dégrèvements de 96,1 Md€. Cette note analyse la prévision et l’exécution des recettes fiscales nettes : d’une part, elles ont plus de sens du point de vue économique que les recettes brutes et, d’autre part, les remboursements et dégrèvements font l’objet d’une note d’analyse spécifique. 

Avec un montant de 274,3 Md€ en 2014, les recettes fiscales nettes ont diminué de 9,7 Md€ par rapport à 2013. L’évolution spontanée (à législation constante) des recettes fiscales a été très légèrement négative et n’explique qu’une baisse de 0,3 Md€. L’écart par rapport à 2013 est essentiellement la conséquence de nombreuses mesures qui ont eu pour effet de minorer le rendement des recettes fiscales en 2014 (dont l’entrée en vigueur du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) (partie I). 

Le rendement des recettes fiscales en 2014 est également très inférieur (de 10,0 Md€) à la prévision retenue dans la loi de finances initiale. D’une part, le taux de croissance spontanée prévu en LFI était trop optimiste. D’autre part, le montant des recettes en 2013 (la base de la prévision) et le rendement des mesures nouvelles inscrites dans la LFI pour 2014 ont été inférieurs à ce qui était attendu. Ces impacts négatifs n’ont été que partiellement compensés par un moindre coût des mesures antérieures à la LFI pour 2014 (partie II). 

L’analyse par impôt (partie III) détaille ces différents effets pour chacun d’eux.

Tout le détail sera ici avec les graphes: Cour des comptes

Synthèse 

Les recettes fiscales nettes de l’Etat ont représenté 274,3 Md€ en 2014, soit 9,7 Md€ de moins qu’en 2013. Il s’agit de la première année de baisse des recettes fiscales depuis 2009.

La diminution des recettes fiscales par rapport à 2013 est essentiellement la conséquence de nombreuses mesures ayant un impact globalement négatif de -9,35 Md€ sur le rendement des recettes fiscales, notamment de mesures antérieures à la loi de finances initiale pour 2014 (-9,09 Md€). A ce titre, l’entrée en vigueur du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi a pesé pour 6,4 Md€ sur les recettes fiscales. S’est également ajoutée en cours d’année une réduction d’impôt sur le revenu au profit des ménages modestes pour un montant de 1,3 Md€. 

L’évolution spontanée (à législation constante) des recettes fiscales a été négative mais faiblement, de -0,35 Md€ (après -4,6 Md€ en 2013). C’est la troisième année consécutive d’évolution spontanée négative des recettes fiscales. Si la faiblesse de la croissance économique peut en partie expliquer cette situation, l’évolution spontanée de -1,7 % des recettes fiscales en 2013, exceptionnellement faible, reste à ce jour inexpliquée. 

La LFI pour 2014 prévoyait un rendement des recettes fiscales de 284,4 Md€. Cette prévision reposait sur une hypothèse de croissance spontanée de 3,0%. La prévision intégrait l’impact des mesures antérieures à la LFI, soit un coût de 14,79 Md€, en raison notamment de l’entrée en vigueur du crédit d’impôt sur la compétitivité et l’emploi (9,4 Md€) et de la hausse du coût des contentieux communautaires (+1,7Md€). La LFI 2014 comportait elle-même plusieurs mesures nouvelles, avec un rendement positif de 4,85Md€. Elle intégrait également des mesures de périmètre qui réduisaient les recettes fiscales de 1,82 Md€. 

En exécution, le rendement des recettes fiscales a été sensiblement inférieur à la prévision de la LFI 2014 (-10,0 Md€). A l’exécution 2013 en retrait de 3,5 Md€ s’est ajoutée une moins-value significative sur l’évolution spontanée, de 9,0 Md€, conséquence d’une hypothèse initiale très optimiste. Ces pertes ont été en partie compensées par des plus- values sur l’impact des mesures antérieures (+5,7 Md€), avec notamment un moindre coût du CICE (+3,4 Md€) et une moindre progression du coût des contentieux communautaires (+1,1 Md€). Les mesures nouvelles ont eu un rendement un peu inférieur à la prévision initiale, de 3,2 Md€, en partie dû à la réduction d’impôt sur le revenu votée dans la loi de finances rectificative du mois d’août 2014, dont le coût a été de 1,3 Md€. Enfin, le renforcement de la lutte contre la fraude fiscale a eu un rendement supérieur à la prévision de la LFI, mais pour un gain limité à 0,3 Md€. Ce gain n’a pas compensé le coût de 1,3 Md€ de la réduction d’impôt sur le revenu votée dans la LFR1 2014. 

 

Le constat d’une évolution spontanée en exécution inférieure à la prévision retenue en LFI 2014 n’est pas surprenant. L’hypothèse d’une élasticité de 1,3 retenue dans la LFI était très optimiste1. La Cour l’avait souligné dans son analyse du rapport public annuel de février 2014. Compte tenu de la croissance économique supposée dans la LFI 2014 (0,9 % en volume), il aurait été plus prudent de retenir une hypothèse d’élasticité inférieure à sa moyenne de long terme, c’est-à-dire inférieure à 1. 

Un écart significatif est apparu entre l’évolution des recettes fiscales et la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017. En 2014, les recettes fiscales sont inférieures de 35 Md€ à cette trajectoire. 

En 2013, un prélèvement sur l’impôt sur le revenu avait été opéré pour assurer le financement aux régimes de sécurité sociale des prélèvements sociaux émis dans le cadre de l’exit-tax. Ce prélèvement s’est reproduit en 2014, pour un montant inférieur à celui de 2013 (210 M€ au lieu de 450 M€). Ce prélèvement ne devrait toutefois plus se produire à compter de 2015, le versement aux organismes de sécurité sociale étant désormais limité aux sommes recouvrées par l’Etat. 

1 Une partie de l’écart s’explique également par le taux de croissance du PIB en valeur, de 0,8 % au lieu de 2,3 % en LFI. La réduction de 9,0 Md€ de l’évolution peut ainsi s’expliquer pour environ la moitié par la moindre croissance économique et pour l’autre moitié par la moindre valeur de l’élasticité.

Les recommandations de la Cour 

Le suivi des recommandations formulées au titre de la gestion 2013

La Cour avait formulé quatre recommandations au titre de 2013. Deux ne sont pas mises œuvre, deux le sont partiellement. Toutes ces recommandations sont donc reconduites en 2014. 

Les recommandations formulées au titre de la gestion 2014

1. Publier dans les documents budgétaires des informations détaillées (évolution spontanée, mesures nouvelles, mesures de périmètre et de transfert...) sur le champ des recettes fiscales nettes des seuls remboursements et dégrèvements d’impôts d’Etat (recommandation reconduite).

2. Dans la prévision et l’analyse de l’exécution des recettes fiscales, ne faire apparaître en mesures nouvelles que les mesures se rattachant aux dispositions législatives contenues dans les lois de finances (recommandation reconduite).

3. Etablir et rendre public un document de référence précisant les méthodes et le processus de prévision des recettes pour les principaux impôts (recommandation reconduite).

4. Réaliser et publier, dans l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances, des analyses approfondies des écarts entre prévision et exécution de recettes fiscales (recommandation reconduite). 

La Cour rappelle une autre recommandation relative aux recettes fiscales, formulée dans l’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Remboursements et dégrèvements : 

Modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales brutes de l’Etat les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’Etat pour la détermination des recettes fiscales nettes.

Les recommandations de la Cour 

A - Le suivi des recommandations formulées au titre de la gestion 2013

La Cour avait formulé quatre recommandations au titre de 2013. Deux n’ont pas été mises œuvre, deux le sont partiellement. Toutes ces recommandations sont donc reconduites en 2014. 

1. Publier dans les documents budgétaires des informations détaillées (évolution spontanée, mesures nouvelles, mesures de périmètre et de transfert...) sur le champ des recettes fiscales nettes des seuls remboursements et dégrèvements d’impôts d’Etat.

De telles informations ont été fournies à la Cour dans le cadre de cette instruction, mais elles ne sont pas disponibles dans les documents publics.

2. Dans la prévision et l’analyse de l’exécution des recettes fiscales, ne faire apparaître en mesures nouvelles que les mesures se rattachant aux dispositions législatives contenues dans les lois de finances.
Cette recommandation avait été justifiée au titre de 2013 par la comptabilisation en mesures d’une recette exceptionnelle issue d’un contentieux, pour 2,2 Md€. En 2014, le contrecoup négatif de cette mesure est à nouveau comptabilisé dans les mesures, en prévision et en exécution. Un contentieux, non prévu dans la loi de finances initiale pour 2014, figure également dans les mesures nouvelles concernant l’IS en exécution (coût de 0,4 Md€). Par ailleurs, la variation du coût des deux contentieux communautaires (précompte mobilier et OPCVM étrangers) est aussi enregistrée dans les mesures antérieures.
3. Etablir et rendre public un document de référence précisant les méthodes et le processus de prévision des recettes pour les principaux impôts.
Des informations ont été publiées, dans le tome 1 de l’annexe Voies et moyens du PLF 2015, sur les méthodes de prévision pour l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, la TICPE et la TVA. Cette recommandation est donc mise en œuvre partiellement. Les présentations pourraient être davantage détaillées, de préférence dans un document spécifique.
4. Réaliser et publier, dans l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances, des analyses approfondies des écarts entre prévision et exécution de recettes fiscales.
Dans le tome 1 du Rapport, économique social et financier annexé au PLF 2015, une analyse de l’écart entre la prévision et l’exécution de l’impôt sur le revenu en 2013 (moins-value de 4,7 Md€) est présentée. La recommandation est donc très partiellement mise en œuvre. Les analyses devraient être étendues à d’autres impôts et examiner rétrospectivement l’évolution spontanée des recettes particulièrement faible sur la période 2012-2014. 

B - Les recommandations formulées au titre de la gestion 2014
Les quatre recommandations de l’année 2013 sont reconduites.
1. Publier dans les documents budgétaires des informations détaillées (évolution spontanée, mesures nouvelles, mesures de périmètre

et de transfert...) sur le champ des recettes fiscales nettes des seuls remboursements et dégrèvements d’impôts d’Etat (recommandation reconduite).
2. Dans la prévision et l’analyse de l’exécution des recettes fiscales, ne faire apparaître en mesures nouvelles que les mesures se rattachant aux dispositions législatives contenues dans les lois de finances (recommandation reconduite).
3. Etablir et rendre public un document de référence précisant les méthodes et le processus de prévision des recettes pour les principaux impôts (recommandation reconduite).
4. Réaliser et publier, dans l’annexe Voies et moyens du projet de loi de finances, des analyses approfondies des écarts entre prévision et exécution de recettes fiscales (recommandation reconduite). 

La Cour rappelle une autre recommandation relative aux recettes fiscales, formulée dans l’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Remboursements et dégrèvements : 

Modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales brutes de l’Etat les seuls remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts d’Etat pour la détermination des recettes fiscales nettes.

Source: Cour des comptes

C) Impôt de Wikiberal

L'impôt est un prélèvement autoritaire et sans contrepartie directe en vue de couvrir les charges publiques (celles de l'État ou d'une collectivité publique).

L'Impôt strictement encadré (position libérale)

Qu'est-ce que la justice fiscale ?

Adam Smith établit quatre règles fiscales immuables dans son Essai sur la richesse des nations (1776), conditions minimales pour ne pas tomber dans l’arbitraire fiscal :

• égalité : chaque sujet contribue en proportion de ses facultés, c’est-à-dire en proportion de son revenu ;
• certitude : la portion d’impôt que chaque individu est tenu de payer doit être certaine, et non arbitraire (quand et comment s'effectue le paiement, pour quelle quantité) ;
• commodité : tout impôt doit être perçu à l’époque et selon le mode qui convient le mieux au contribuable ;
• économie : tout impôt doit être conçu de manière qu’il fasse sortir des mains du peuple le moins d’argent possible au-delà de ce qui entre dans le Trésor d'État.

Taxation et représentation

Un des principes libéraux concernant la fiscalité est "pas de taxation sans représentation" : celui qui subit la fiscalité a le droit de prendre part aux affaires publiques (au moins indirectement, par la démocratie représentative). C'est la Révolution américaine qui a consacré ce principe déjà énoncé dans le Bill of Rights anglais, les colons américains s'insurgeant contre de nouvelles taxes lors de la Boston Tea Party.

Contre la progressivité de l'impôt 

Les libéraux non libertariens sont en général en faveur d'un impôt proportionnel (du type flat tax), qui laisse intacts les rapports entre les différents revenus nets. En revanche, ils sont opposés à l'impôt progressif, qu'ils jugent confiscatoire et illégitime. La taxation est considérée comme une charge pour couvrir les frais de la production des services offerts par l'État. Au demeurant, l'impôt progressif avait été préconisé par Marx et Engels comme une des premières mesures brutales que devrait prendre le gouvernement révolutionnaire en vue de centraliser les décisions économiques et de renverser in fine la « société capitaliste ».

Dans L'Action humaine, Ludwig von Mises explicite admirablement l'une des raisons de l'opposition libérale à la progressivité de l'impôt, en montrant qu'elle ferme l'accès à la constitution de nouvelles fortunes et profite en fait aux fortunes établies :

« Mais aujourd'hui, les impôts absorbent la plus grande part des profits « excessifs » du nouveau venu. Il ne peut accumuler du capital ; il ne peut étendre sa propre affaire ; il ne deviendra jamais une grande affaire et le rival des situations établies. Les firmes anciennes n'ont pas à redouter sa concurrence, elles sont abritées par le percepteur. Elles peuvent sans danger rester dans la routine, se moquer des désirs du public et refuser le changement. Il est vrai que le percepteur les empêche, elles aussi, d'accumuler du capital neuf. Mais le plus important pour elles est que le dangereux nouveau venu ne puisse pas accumuler de capitaux. Elles sont virtuellement privilégiées par le régime fiscal. En ce sens, la fiscalité progressive entrave le progrès économique et favorise la rigidité sociale. Alors que dans l'économie de marché non entravée la possession d'un capital est une source d'obligation forçant le possesseur à servir les consommateurs, les méthodes modernes de fiscalité la transforment en privilège. »
    — Ludwig von Mises, L'Action humaine, 1949

Pour Friedrich Hayek, la progressivité est "une invitation à la discrimination et le prétexte à un pur arbitraire" (The Constitution of Liberty, 1960). Hayek donnait une autre conséquence provoquée par l'instauration de l'impôt progressif : la déspécialisation. Quelqu'un sachant qu'il sera beaucoup plus imposé en travaillant plus sera désincité à fournir des efforts supplémentaires et préfèrera donc occuper autrement ses heures qu'il aurait normalement consacrées à son labeur. Il optera pour des loisirs ou pour des travaux qu'il exécutera lui-même, évitant ainsi de devoir payer un homme du métier qu'il aurait dû rétribuer normalement avec le salaire récompensant ses propres heures de travail spécialisé.

De plus, Hayek fait un sort à la croyance selon laquelle l'impôt progressif serait bénéfique aux pauvres. Il invoque trois arguments à l'appui de sa thèse :

1. Les recettes obtenues par l'imposition des tranches élevées des revenus sont plutôt négligeables en comparaison des autres sources fiscales. Elles pourraient tout aussi bien être obtenues en instituant une légère hausse de la proportionnalité.
2. Les vrais bénéficiaires de l'impôt progressif sont les classes moyennes, et non les indigents.
3. Par sa propagande laissant croire aux classes moyennes que l'essentiel de la charge fiscale reposait sur les plus fortunés, l'État a réussi à rendre plus tolérable aux contribuables l'augmentation générale de la fiscalité en légitimant ainsi le sentiment d'envie.

Pour Pascal Salin (L'arbitraire fiscal), l'impôt proportionnel ne représente rien d'autre qu'un cas de discrimination sociale, et la progressivité renforce encore ce caractère arbitraire et inégalitaire. Les arguments avancés pour justifier la progressivité de l'impôt sont généralement les suivants :

• égalisation des sacrifices ("il est normal de demander plus à ceux qui ont plus") ;
• l'État doit assumer une fonction de "redistribution" et de "solidarité" des "riches" envers les "moins riches".

Le premier argument invoque la loi de l'utilité marginale décroissante, mal comprise et appliquée avec une vision mécaniciste de la société, car l'utilité est un jugement de valeur personnel et il est impossible de comparer l'utilité entre individus différents ; de plus on ne peut parler de "sacrifices", car il n'y a pas de consentement. Le second argument impose une solidarité obligatoire, sans valeur morale ; il n'y a par ailleurs aucune preuve qu'il y ait une redistribution effective vers ceux qui ont réellement besoin d'être aidés.

Maurice Allais, quant à lui, souligne le côté rétrograde de l'impôt progressif :

« L'impôt progressif sur le revenu pénalise les plus capables et favorise indûment les moins capables en les affranchissant de l'impôt. Il constitue un obstacle à la promotion sociale. C'est un impôt conservateur et réactionnaire qui protège la fortune acquise et compromet la constitution de patrimoines pour tous ceux qui ne disposent d'autres ressources que celles de leur travail. »
    — Maurice Allais, Le Figaro du 23 novembre 1975

L'impôt, c'est le vol (position libertarienne)

Impôt et libéralisme

L’impôt n’est pas conforme au principe du libéralisme car il constitue une atteinte à la propriété privée et à la liberté individuelle (comme son nom l'indique, l'impôt est « imposé »^[1]). Le prélèvement de l'impôt est fondé par la coercition. La propriété privée concerne à la fois ce qu’un individu possède à un instant donné, et les revenus qu’il retire de son travail ou des biens qu’il possède. Ainsi, l’impôt sur le revenu est une atteinte à la propriété de l’individu sur le fruit de son travail ; l’impôt sur les dividendes est une atteinte à la propriété sur les revenus de ce qu’il possède ; l’impôt sur la fortune est une atteinte à la propriété des biens eux-mêmes :

« L'impôt est contraire au principe de base [du libertarisme] parce qu'il implique une agression contre les citoyens non agressifs qui refusent de le payer. Que le gouvernement offre des biens et services en échange de l'argent des impôts n'y change absolument rien. Le point important est que le soi-disant "échange" (impôt contre services publics) est coercitif : l'individu n'est pas libre de le refuser. Qu'une majorité de citoyens soient d'accord pour la coercition fiscale n'y change rien non plus. L'initiation de l'agression, même supportée par la majorité des gens, est illégitime. »
    — Walter Block, Defending the Undefendable

Alors que beaucoup de personnes estiment que les impôts sont justifiés, soit parce qu'ils réaliseraient une redistribution plus « juste » des revenus (mais on se demande au nom de quel principe d'égalité, puisque le taux de prélèvement est toujours fixé arbitrairement), soit parce qu'ils seraient la contrepartie de services rendus par l'État (éducation, sécurité, voirie, etc.) selon la théorie des biens publics, les libertariens estiment qu'il s'agit d'une extorsion. L'individu ne paye pas en fait des services à un juste prix, il est transformé en payeur aveugle au nom d'un principe collectiviste : fiscalement, il n'y a pas d'affectation des ressources aux dépenses (le butin volé est partagé arbitrairement), et toutes les cours de justice précisent bien que l’impôt est dû « sans contrepartie ». Il n'y a plus pour le citoyen que le choix entre être un esclave (auquel on vole le fruit de son travail) ou un receleur (s'il est bénéficiaire net de l'argent volé).

En résumé, l'impôt est toujours immoral pour les raisons suivantes :

• absence de consentement : il faudrait que celui qui paie l’impôt y consente librement, et ait la possibilité de refuser ;
• absence d'affectation : l'impôt devrait être affecté à des dépenses approuvées par celui qui le paie, qui pourrait de plus en vérifier l'affectation (alors qu'en pratique le contribuable ne peut contester le montant de ses impôts en invoquant son désaccord avec l’affectation de tout ou partie des deniers publics)
• absence d'efficacité : il faudrait que les biens ou les services fournis par l'impôt ne puissent être fournis à de meilleures conditions par le secteur privé, ce que les monopoles publics empêchent ;
• absence de rétribution : l'impôt devrait être considéré comme un prêt volontaire fait par le contribuable à l'État, il conviendrait donc de le rétribuer par un intérêt conforme aux lois du marché.

Les discussions entre économistes quant à savoir si tel type d'impôt, direct ou indirect, proportionnel ou progressif, serait plus juste que tel autre type d'impôt, sont donc totalement absurdes.

Illusion fiscale

Article principal : illusion fiscale.

L'illusion fiscale empêche le citoyen de remettre en question la pertinence de l'impôt qui est levé par le pouvoir et l'emploi qui en est fait.

Social-démocratie

La social-démocratie, tendant vers le socialisme, a tendance à admettre l'idée que l'État a par principe un droit de propriété sur tout ce que possède le citoyen. On parlera par exemple de « cadeau fiscal » lorsqu'il s'agit de baisser tel ou tel impôt. Derrière le mot « cadeau fiscal » il y a l'idée que la totalité des revenus du citoyen appartient en réalité à l'État : l'individu est apparemment censé être content que l'État lui laisse généreusement de quoi vivre, alors qu'avec la taxation il s'agit bien d'une réduction autoritaire et arbitraire de sa propriété en faveur de l'État ! L'État, qui est une cleptocratie, s'ingénie à forger des expressions pour brouiller les idées de ses sujets (un non-vol serait un « cadeau ») et ainsi éviter d'être mis en cause.

L'impôt volontaire, auquel le citoyen est présumé « consentir librement » (article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen) est un mythe qui ne vise qu'à cacher l'oppression fiscale (essayez, pour voir, de « ne pas consentir » à payer l'impôt, voir Consentement à l'impôt).

Les impôts sont une continuation, avec certaines transformations purement formelles, de l'esclavage : c'est le tribut exigé par quiconque exerce le pouvoir sur les autres. Un esclave, au sens moderne, est celui qui remet la totalité de sa production à son "maitre-propriétaire". Le citoyen contemporain verse la moitié de sa production à l'État, il est donc un semi-esclave de l'État.

L'alternative à l'impôt

Il est évident que certaines fonctions de l’État sont utiles et qu'on ne peut les supprimer, la question est de savoir s'il est nécessaire de les financer par la coercition fiscale et s'il est nécessaire que ce soit la fonction publique (ou le parapublic) qui les prenne en charge. Les solutions libertariennes sont les suivantes :

• privatisation du maximum d'activités étatiques (par exemple il n'y a aucune raison que l'enseignement, la santé, le réseau routier, la télévision et la radio, la banque, etc. soient pris en charge par l’État) ;
• les secteurs peu justifiés économiquement (par exemple la culture, le sport, l'assistanat...) seraient pris en charge sur une base volontaire soit par le marché, soit par le milieu associatif (associations culturelles, sportives, caritatives...), soit disparaîtraient d'eux-mêmes (faisant ainsi la preuve de leur inutilité) ;
• cessation de toute subvention aux associations, aux entreprises, aux syndicats, aux partis, aux églises, etc.
• concernant les fonctions régaliennes (défense, police, justice), il n'y a pas d'unanimité ; Ayn Rand suggère un impôt volontaire, ce qui est jugé en général illusoire. Dans tous les cas, doivent être respectés :
  • le principe de neutralité de l'impôt : l’État doit laisser jouer les mécanismes du marché et rester en dehors de l'activité économique ;
  • le principe de l'égalité devant l'impôt : impôt égal à capacité contributive égale ;
  • des règles stables dans le temps ^[2].

Il a existé historiquement plusieurs cas d'États dépourvus de tout impôt et gérés comme des entreprises, comme l'État bernois jusqu'à la fin du XVIII^e siècle, qui était « un État-entrepreneur domanial »^[3] :

Berne était la plus grande république au nord des Alpes, s’étendant des portes de Genève aux portes de Zurich. Ses ressources financières étaient la propriété foncière, les émoluments des offices, les contributions aux routes et le commerce du sel et du blé. En plus, au XVIIIe siècle, les placements à l’étranger fournissaient un septième du budget. (Beat Kappeler, La fin de l’État idéal, Le Temps, 2 juillet 2011)

Courbe de Laffer

Article principal : Courbe de Laffer.

La courbe de Laffer montre qu'au-delà d'un certain seuil, plus la pression fiscale augmente, plus les recettes fiscales diminuent, en raison de l'effet désincitatif sur l'offre de travail (trop d'impôt tue l'impôt).

Synthèse

Dans une perspective libérale classique, un état minimal conduit nécessairement à un impôt minimal, qui n'entrave pas le développement économique (le taux d'imposition est plus proche de 0% que de 100%). En revanche, dans une social-démocratie, l'histoire montre qu'il n'y a pas de limite au taux d'imposition, si ce n'est la désincitation que traduit la courbe de Laffer.

Tel que le conçoivent les libertariens, l'axiome de non-agression aboutit à rejeter le principe même de l'impôt. Les partisans du contrat social, libéraux ou non, arguent que l'impôt fait partie d'un contrat libre passé entre le gouvernement et la population : quiconque n'est pas d'accord peut toujours se libérer du contrat en quittant le pays. En réponse à cette objection, certains libertariens (tendance anarcho-capitaliste) soulignent le caractère fictif du contrat social, qui n'est qu'une justification de l'agression étatique. D'autres (tendance minarchiste) comptent davantage sur la concurrence fiscale entre pays pour « limiter » cette agression.

Il est intéressant d’observer que les origines des droits de l'homme sont liées à la résistance à l'impôt : la Grande Charte (Magna Carta, 1215), la Déclaration d'Indépendance des États-Unis (4 juillet 1776) et la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen (20 Août 1789) ont leurs origines respectives dans la résistance fiscale, sans compter le plus ancien symbole de la liberté connu, le Ama-gi. Max Stirner l'explique ainsi :

«La propriété fut l'étincelle qui mit le feu à la Révolution. Le gouvernement avait besoin d'argent. Il devait dès lors, pour être logique, montrer qu'il était absolu, et par conséquent maître de toute propriété, en reprenant possession de son argent, dont les sujets avaient la jouissance, mais non la propriété. Au lieu de cela, il convoqua des états généraux, pour se faire accorder l'argent nécessaire. En n'osant pas être conséquent jusqu'au bout, on détruisit l'illusion du pouvoir absolu : le gouvernement qui doit se faire « accorder » quelque chose ne saurait plus passer pour absolu. Les sujets s'aperçurent que les véritables propriétaires étaient eux, et que c'était leur argent qu'on exigeait d'eux. »
    — Max Stirner, L’unique et sa propriété

Bibliographie

• 1982. Hans F. Sennholz. Death and Taxes. 2^nd ed. Spring Mills, PA : Center For Futures Education.
• 1985. Pascal Salin. L'arbitraire fiscal. Libertés 2000. Paris : Robert Laffont. (ISBN 2-221-04845-8)

• 1993.
  • Charles Adams. For Good and Evil: The Impact of Taxes on the Course of Civilization. Lanham, MD : Madison Books.
  • Hans F. Sennholz, ed. Taxation and Confiscation. Irvington-on-Hudson, NY : Foundation for Economic Education. (ISBN 0-910614-89-X) [lire en ligne]
• 1996.
  • Arthur B. Laffer. « Les hauts taux tuent tous les totaux ». In « En Finir Avec Le Chômage », dir. Jacques Garello, numéro spécial, Revue des Études Humaines : p. 31-35. [lire en ligne]
  • Arthur B. Laffer. « "Les Hauts Taux Tuent Tous les Totaux" ». Journal des Économistes et des Études Humaines 7, n° 1 (mars). [lire en ligne]
• 1999. Charles Adams. Those Dirty Rotten Taxes: The Tax Revolts that Built America. New York : Touchstone Books.

• 2007. Joseph J. Minarik. « Taxation ». In The Concise Encyclopedia of Economics, ed. David R. Henderson, p. 489-493. Indianapolis, IN : Liberty Fund. (ISBN 978-0-86597-665-8) [lire en ligne]

Notes et références

1. ↑ Sur l'étymologie révélatrice de ce terme, voir Étymologie de l'impôt, de Thierry Afschrift.
2. ↑ "On Friedrich Hayek and taxation: rationality, rules, and majority rule", Michael W. Spicer, National Tax Journal, Vol. 48, no. 1, (March, 1995)
3. ↑ Stefan Altorder-Ong, Staatsbildung ohne Steuern, éd. Hier und Jetzt, 2011

Voir aussi

• Citations sur l'impôt.
• Consentement à l'impôt
• Jour de libération fiscale
• Proposition 13
• Créativité fiscale
• Impôt sur la fortune
• Suffrage censitaire
• Dette publique
• Taxe Tobin, Taxe Locale d'électricité, TVA sociale

Organisations militantes

• (fr)Contribuables Associés (France)
• (fr)Centre pour la concurrence fiscale (Suisse)
• (en)Taxpayers Association of Europe
• (en)World Taxpayers Associations
• (fr)IREF, Institut de Recherche Économiques et Fiscales

Liens externes

• (fr)article sur les taxes, Liberpedia
• (fr)Dossier fiscalité de libres.org
• (fr)Les hauts taux tuent les totaux par Arthur Laffer
• (fr)Libéraux et libertariens devant l'impôt par Pierre Lemieux
• (fr)L'économie de la résistance fiscale par Pierre Lemieux
• (fr)Justice fiscale: l'erreur conceptuelle des adeptes de la progressivité des impôts
• (fr)L'évasion fiscale est-elle morale ?
• (fr)Du caractère destructeur de l’impôt
• (fr) [pdf]L'impôt est inégalitaire et inefficace, Jean-Philippe Delsol
• (fr)Alan Greenspan : Supprimer l'Impôt sur le Revenu
• (fr)Histoire des révoltes fiscales dans la science-fiction et la fantasy
• (fr)Fuir l’impôt: un devoir moral

En anglais :

• (en)The Income Tax, Root of All Evil par Frank Chodorov
• (en) [pdf]The Myth of Neutral Taxation par Murray Rothbard
• (en)Tax resistance, Tax protester arguments
• (en) [video]The Laffer Curve, Part I: Understanding the Theory,
• (en) [video]The Laffer Curve, Part II: Reviewing the Evidence,
• (en) [video]The Laffer Curve, Part III: Dynamic Scoring

 

D) Les taux bas ont en partie masqué le dérapage budgétaire de la France en 2014 - AGEFI

La réduction du déficit budgétaire de la France, constatée depuis plusieurs années, a été interrompue, s'inquiète la Cour des comptes dans son rapport sur le budget français en 2014. Publié le 27 mai, ce rapport chiffre le déficit à 85,56 milliards d'euros, en hausse de 10,69 milliards par rapport à 2013. Le dépassement du déficit s'élève à près de 3 milliards d'euros par rapport à celui fixé en loi de finances initiale (LFI), précise la Cour des comptes.

L’exécution budgétaire a été compromise par des prévisions optimistes en recettes et des ajustements tardifs en dépenses, critique l'institution de la rue Cambon. Autre crainte, avec le maintien d’un déficit budgétaire élevé, la progression de la dette de l’État ne ralentit pas : "elle est passée de 1 457 milliards d'euros fin 2013 à 1 528 milliards d'euros fin 2014".

Seule consolation, "la faiblesse des taux d’intérêts nominaux a permis de contenir la charge budgétaire d’intérêt de la dette à 43,2 milliards d'euros, mais elle ne garantit pas pour autant la soutenabilité de la dette à moyen terme". Le rapport indique que "sur les 7,73 milliards de crédits annulés en 2014 (hors remboursements et dégrèvements), 3,40 milliards résultent d’une économie de constatation sur la charge de la dette".

"Pourtant, ajoute la Cour, les dépenses de personnel ont augmenté, passant de 119,6 milliards d'euros à 120,8 milliards d'euros en un an, comme les dépenses d’intervention, passant de 65,7 milliards d'euros à 66,2 milliards d'euros (hors dépenses exceptionnelles), alors qu’elles avaient diminué en 2013 ".

 

E) Après la crise, l’effondrement : comment en sortir ?

On nous a rebattu les oreilles sur la responsabilité des financiers et des banquiers dans la crise financière exonérant l’Etat de toute responsabilité. C’est « ce qu’on voit ». Pourtant le principal coupable c’est bien lui. Par ses réglementations il a perverti les lois du marché, et permis des choses naturellement inconcevables sans sanction immédiate du dit marché. C’est « Ce qu’on ne voit pas ».

Les hommes politiques ont prétendu qu’il fallait sauver les banques pour éviter le drame et que seul l’Etat pouvait agir. Pour ce faire les Etats ont dépensé massivement de l’argent qu’ils n’avaient pas. Ils ont ensuite affirmé relancer leur économie par un interventionnisme délirant. C’était à celui qui dépenserait le plus un argent qu’il n’avait toujours pas. Ils ont eu recours à la dette et à la création monétaire. Personne ne les a forcés, ils en étaient fiers. Cela correspond à leur mode de fonctionnement profond : dépenser pour asseoir son pouvoir.  Grâce à ces politiques volontaristes, les politiciens ont prétendu avoir sauvé le monde. « Sauveur du monde » ça vous donne une « posture d’Homme d’Etat », bien utile, surtout en période électorale.

La réalité c’est que les politiciens ont eu recours à « des politiques monétaires non conventionnelles » en un mot la planche à billets, et à de la cavalerie : de la dette pour payer de la dette. Endetter des Etats déjà endettés pour sauver les banques, puis endetter des Etats moins endettés pour sauver les plus endettés. Le projet de mutualiser la dette ne résoudra rien. Ce n’est pas de la solidarité, c’est une fuite en avant. Comme les politiciens ne peuvent pas endetter les Martiens la course à abyme finira par s’arrêter.

En attendant, le résultat est la catastrophe que l’on connaît. Massivement endettés, en proie aux déficits budgétaires, certains Etats sont passés de l’état de faillite avérée cachée à l’état de faillite avérée évidente. Aujourd’hui le roi est nu.

La crise a simplement été masquée mais la nature reprend ses droits, le monde réel existe, même si les politiciens en sont déconnectés.

Ces derniers n’ont aucune solution à proposer malgré leurs concertations et sommets. Ils confirment qu’il ne faut pas compter sur eux pour résoudre les problèmes qu’ils créent. Leur analyse est mauvaise, les conclusions qu’ils en tirent sont erronées, leurs solutions n’en sont pas. Prenons un exemple récent :

N’en déplaise à Alain Minc [1], nous ne subissons pas « un coup de folie qui a trois racines : l’irrationalité des investisseurs, l’inconséquence des banques, et l’inculture des agences de notation ». Ce que nous vivons, c’est la réalité qui rattrape les politiciens. Les investisseurs sont rationnels ils voient bien que la faillite est là. « Les banques ne se prêtent plus entre elles, craignant une improbable faillite ». Mais si les banques savent qu’elles peuvent faire faillite, cela veut dire qu’elles sont responsables et que personne ne les sauvera d’une mauvaise gestion. Il en résulte une forte incitation à bien gérer.

« Et il est fascinant de voir avec quelle superficialité les agences de notation jugent les pays. Pour l’Italie elles méconnaissent (…) que 30% de l’économie souterraine ne figure dans aucun compte, et elles n’intègrent pas la force de son industrie. Elles oublient surtout que les pays européens peuvent augmenter leur TVA et disposer d’un surcroît immédiat de ressources. »D’habitude l’économie souterraine est critiquée comme vivant de la fraude, alimentant la corruption, et réduisant les recettes de l’Etat. Les agences de notation tiennent bien compte de l’économie souterraine puisque sans économie souterraine bien des pays seraient dans une situation plus dramatique encore. Si leur situation réelle leur permet de surnager c’est que l’économie souterraine produit des fruits visibles et les agences le constatent. Si vous voulez une bonne note, faites une bonne politique. La force de l’industrie italienne aussi extraordinaire soit elle, elle ne sauvera pas l’Italie dans les circonstances actuelles. Quant à l’augmentation de la TVA, qui n’a aucune originalité, elle ne sauvera rien. Elle ne créera aucune ressource, elle détournera au profit de l’Etat des richesses produites par les gens et qui sortiront du circuit du marché libre et de l’économie réelle. On est toujours dans le « ce qu’on voit » on ignore « ce qu’on ne voit pas ». 

Ce n’est pas « la baisse brutale des cours des matières premières si elle se maintient, (qui) va éloigner les risques inflationnistes qui pesaient sur la Chine et les pays émergents » L’inflation n’est pas liée à la hausse des prix, mais à l’augmentation de la masse monétaire ne reposant sur aucune création de richesse.  Nous allons peut être « à marche forcée vers la gouvernance économique européenne ». C’est le rêve des hommes de l’Etat mais c’est une mauvaise chose, comme le serait une gouvernance mondiale. Bien des gouvernants, depuis des décennies, ont suivi des politiques ineptes.  Heureusement certains sont parvenus à y échapper. Il existe des issues de secours. Une gouvernance mondiale fermera toute issue de secours, tuera la concurrence entre Etats, étouffera la liberté économique, fondera le totalitarisme.

Non l’urgence n’est pas « la coordination macroéconomique » mais la liberté microéconomique. « Les Chinois commencent à avoir peur. Bonne nouvelle ! » La peur des Chinois, si tant est qu’elle existe, n’est pas une bonne nouvelle. Dans une économie libre et prospère ce n’est pas la peur qui guide mais la confiance. La bonne nouvelle serait la confiance. Comme bien des personnes les Chinois, sont rationnels, ils ne sont plus certains d’être remboursés !  D’ailleurs, l’agence chinoise de notation Dagong GlobalCredit Rating a, depuis plusieurs semaines, bien avant Standard & Poor’s, dégradé la note des USA à AA, et celle de la France à A-.

L’exemple qui précède n’est pas isolé. Il suffit d’écouter une radio, de regarder la télévision, de lire un quotidien ou un magazine, tous sont sur le même ton. Cela montre que les seules idées des politiques et de leurs conseillers, sont plus de réglementation, mondiale de préférence, et plus de taxes et d’impôts. C’est ce qu’ils appellent la rigueur. Ils veulent l’imposer aux gens, les contraindre à des sacrifices, et rester en place. En vérité, ce sont les gens qui devraient renvoyer les politiques pour les sanctionner de les avoir menés à la ruine.

Il ne sert à rien de se tourner vers l’Etat. L’Etat providence est mort. Les individus doivent ouvrir les yeux, la sécurité sociale par l’Etat est un leurre. Les personnes doivent désormais accepter d’assumer la responsabilité de leur vie. Chacun doit retrousser ses manches. « L’homme ne peut vivre et jouir que par une assimilation, une appropriation perpétuelle, c’est-à-dire par une perpétuelle application de ses facultés sur les choses, ou par le travail. De là la Propriété. » Frédéric Bastiat « La Loi ». Chacun doit redécouvrir la Souveraineté individuelle et la coopération spontanée.

La seule solution est de cesser de s’endetter et de rembourser les sommes dues.

Les crises économiques ne sont pas inéluctables, la réglementation et l’interventionnisme des Etats en sont la cause. Frédéric Bastiat écrit dans « Harmonies économiques, A la jeunesse française » : « Tous les intérêts légitimes sont harmoniques. (…) la solution pratique du problème social : s’abstenir de les contrarier et de déplacer les intérêts. Il ne faut pas étendre artificiellement la solidarité de manière à détruire la responsabilité ; en d’autres termes, il faut respecter la liberté. » Il faut respecter la liberté économique et la Propriété privée.

Pour ne plus s’endetter il faut diminuer les dépenses publiques donc privatiser et strictement cantonner l’Etat à ses fonctions régaliennes. Privatiser ce n’est pas vendre le pays, à d’odieux prédateurs. C’est mettre en oeuvre une formidable puissance économique légitime. C’est le retour de la responsabilité personnelle, de la prévoyance et de l’épargne. La propriété et la responsabilité personnelle sont les meilleures armes contre la fraude.

Pour rembourser il faut la prospérité donc la liberté économique. Il faut baisser les prélèvements obligatoires, pour que les individus aient les moyens matériels de se prendre en main, de faire des choix économiques et de destin. Ils pourront agir en particulier lors des privatisations. Même si ce ne sont pas des nationaux, ce n’est pas un problème. La mondialisation ouvre aux pays en difficultés les ressources de la planète entière, à condition de jouer la carte du libre échange. Habituellement, les étatistes déplorent l’existence d’une économie souterraine, parfois très importante, qui réduirait les recettes de l’Etat. « C’est ce qu’on voit ». Mais elle permet aujourd’hui au pays de survivre, parce que l’argent reste dans l’économie réelle. « C’est ce qu’on ne voit pas ». Demain, c’est une réserve de puissance pour une économie libérée. Autre réserve de puissance, les exilés fiscaux, qui fuient la spoliation légale et qui protègent leur bien de la rapacité des Etats. Au lieu de leur faire la traque il faut les amnistier. Il faut une fiscalité simple faible, claire, proportionnelle à taux unique : la flat tax. Il faut le retour à la confiance, la sûreté juridique des droits de propriétés à l’abri de l’Etat spoliateur.

Privatisation, baisse des prélèvements, flat tax, amnistie, liberté économique, droits de propriétés sûrs et libre échange sont les clés de la sortie de crise et de la prospérité. Ce n’est que de cette façon que les particuliers, libres, répareront les dégâts des Etats.

Patrick de Casanove

 F) Déficit : les dérapages de l'État épinglés par la Cour des comptes

Selon la Cour des comptes et son président Didier Migaud, le déficit budgétaire de l'État a continué à se creuser de plus de 10 milliards d'euros en 2014. La dépense publique n'a elle été maîtrisée qu'au prix de divers expédients.

Selon un rapport de la Cour des comptes, la réduction des déficits s'est interrompue en 2014. Les Sages de la rue Cambon critiquent également les "opérations budgétaires contestables" de l'État pour stabiliser ses dépenses.

La Cour des comptes a passé au peigne fin l'exécution du budget de l'État en 2014. Elle y relève une interruption dans la réduction du déficit de l’État amorcée en 2010, une augmentation de sa dette, des recettes fiscales inférieures aux prévisions et une stabilisation de dépenses de l’État. Sur le creusement du déficit, supérieur de 10,7 milliards à l'année précédente, le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, a rappelé mecredi devant la commission des Finances de l'Assemblée nationale que "même retraité des dépenses exceptionnelles", comme le deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA) - de 12 milliards d'euros -, "le déficit augmente de 5,5 milliards d'euros par rapport à 2013".

"En réalité, la croissance et l'inflation, plus faibles que prévu, ont affecté fortement l'exécution du budget", a reconnu Didier Migaud. "En 2014, on est parti sur des prévisions économiques bien meilleures que ce qu'il s'est finalement passé", a expliqué l'entourage du secrétaire d’État au Budget, Christian Eckert. A l'époque, le budget avait été élaboré sur la base de prévisions de croissance de 0,9% et d'inflation de 1,3%. En réalité, la croissance moyenne sur l'année a été de 0,2% et l'inflation n'a pas dépassé 0,5%. Pour le gouvernement et sa majorité, c'est cet écart dans la conjoncture qui explique l'écart de plus de 10 milliards d'euros observé entre les recettes fiscales attendues et celles finalement enregistrées. 

Concernant la dette, Didier Migaud s'est inquiété de son augmentation de 71 milliards en 2014 par rapport à 2013 et d'"un montant inégalé d'émission de titres de dette" programmé en 2015. Il a également critiqué le caractère "anesthésiant" des taux d'intérêt très bas qui font baisser la charge de la dette. Il a également regretté des "opérations budgétaires contestables" qu'auraient pratiqué Bercy pour aboutir à une stabilisation des dépenses de l’État.

Le gouvernement, lui, fait valoir que les dépenses sont en baisse par rapport au niveau qu'elles auraient atteint si leur tendance à la hausse n'avait pas été enrayée. "Le PIA a été largement utilisé pour combler les insuffisances de crédits budgétaires en contradiction avec son objectif initial, en particulier au profit du ministère de la Défense, à hauteur de 2 milliards d'euros", estime la Cour, qui évalue à 3,3 milliards d'euros au total cette "substitution".

Une analyse fortement contestée par les députés de la majorité au sein de la Commission des Finances. Plusieurs d'entre-eux ont rappelé que le pilotage du PIA était le même depuis 2010, c'est-à-dire qu'il était confié aux opérateurs de l’État et non géré directement par l’État. Autres "opérations budgétaires contestables" selon la Cour, la sous-budgétisation de certaines missions comme les opérations extérieures de défense ("opex", c'est-à-dire les interventions militaires à l'étranger) ou de prestations comme les aides personnelles au logement, l'hébergement d'urgence ou le RSA.

A propos des opex, l'entourage de Christian Eckert a expliqué que la sous-budgétisation éventuelle était "assumée". Quant aux prestations, "on est plus dans un débat technique car ce sont des dépenses qui dépendent de la conjoncture économique", a-t-on précisé de même source.

G) Déficit budgétaire, différents posts de blogueurs sur Contrepoints

Déficit budgétaire

 

H) L'inquiétude demeure à la Cour des Comptes

Régulièrement, la Cour des Comptes, organisme chargé de contrôler les comptes publics de l’Etat et des agences publiques, des entreprises publiques et de la Sécurité Sociale (et le cas échéant de prodiguer des conseils) tire la sonnette d’alarme sur l’état des finances de la France. Alors que le projet de loi de règlement du budget 2014 (en d’autres termes, c’est la loi qui soldera les dernières factures de l’année dernière) va être présenté dans les prochains jours à l’Assemblée Nationale, de nouveaux rapports sont venus ternir l’exercice 2014. Pour résumer, la Cour des Comptes, par l’intermédiaire de son premier président, Didier Migaud, interrogé par la commission des finances de l’Assemblée Nationale, pointe du doigt un dérapage du déficit de l’état de 10.7 mds d’euros (réparti entre une baisse des recettes fiscales de 6 milliards d’euros et une hausse des dépenses de 4.2 milliards d’euros). Selon lui, ce dérapage s’explique par des estimations de croissance et d’inflation bien trop optimistes par rapport à la réalité. S’ajoutent à cela des dépenses sous-estimées comme celles qui concernent les opérations extérieures (l’engagement de l’armée française à l’étranger).D’autre part, Didier Migaud s’est aussi inquiété de l’augmentation de la dette de l’état: entre 2013 et 2014, elle a glissé de 71 milliards d’euros. Pour l’exercice 2015, il semblerait que cela s’accélère encore puisqu’une émission record de titres de dette est prévue. Les taux d’intérêt particulièrement bas depuis quelques temps (même si on note actuellement leur remontée), abaissant leur charge dans le budget de l’état, agit comme un appel d’air en permettant d’emprunter plus. En somme, on assiste à une fuite en avant des finances publiques.

"L'État se comporte comme les acteurs capitalistes qu’il critique à longueur de journée"

Enfin, et c’est le point que je voulais aborder, la Cour des Comptes a noté que l’Etat malgré la conjoncture économique difficile, continuait à percevoir d’importants dividendes en provenance des entreprises dont il est actionnaire. Or, cette manière de faire n’est pas conséquence: en effet, en agissant de la sorte, l’état néglige le développement et l’investissement indispensables pour que ces sociétés continuent à rapporter de l’argent. En d’autres termes, l’Etat fait du court terme et se comporte comme les acteurs capitalistes qu’il critique à longueur de journée. Pour l’année 2014, les dividendes obtenus se sont montés à 4.1 milliards d’euros contre 3.1 prévus initialement par la loi de finances présentée par le gouvernement. La Cour des Comptes va même plus loin en ajoutant que plusieurs entreprises ont versé des dividendes en 2014 alors même que leurs résultats étaient déficitaires en 2013, citant l’exemple d’Engie (ex-GDF-Suez) qui après avoir perdu 9.3 milliards d’euros a réussi le tour de force de donner 1 milliard d’euros à l’état. La juridiction financière souligne aussi que sur les douze plus importantes sociétés dont l’état est actionnaire, neuf d’entre elles ont connu des taux de distribution de résultats, supérieurs au taux moyen des entreprises du CAC40, souvent prises pour cible pour rémunérer beaucoup trop le capital [1].Alors que l’exemple récent d’Areva nous montre que la gestion de l’état peut conduire à des situations catastrophiques (pertes de 4.8 milliards d’euros pour l’exercice 2014, auxquelles s’ajoutent entre 3000 et 4000 licenciements), on est en droit de se demander si l’action publique (i.e. la participation de l’état dans de grands groupes) est encore pertinente. Est-ce au contribuable de payer pour ces erreurs de gouvernance surtout qu’il ne voit pas la qualité des services s’améliorer pour autant (l’exemple ferroviaire est éloquent à ce sujet) ? Reste que l’Etat par l’intermédiaire de l’APE (l’agence qui gère les participations) ne compte pas renoncer de sitôt à cette manne financière, même si pour cela il doit saigner à blanc certains fleurons français. Dès lors on remarque une offensive de l’Etat, qui vient tout juste d’augmenter sa participation dans Renault (de 15% à 19.74%), au moment même où l’action grimpe.Mais les éminences ministérielles ont une autre idée en tête: continuer à conserver de l’influence dans certains groupes y compris dans ceux dont la participation publique a baissé. C’est alors qu’entre en scène la fameuse loi Florange, votée en 2014. En plus du volet controversé qui demande à une entreprise de chercher un repreneur au cas où elle voudrait fermer une succursale de plis de 1000 salariés, une deuxième mesure, intéresse plus particulièrement l’Etat-actionnaire: celle qui permet à un actionnaire qui détient ses titres depuis plus de deux d’obtenir des droits de vote doublés. Etant donné le portefeuille public, cette règle donne à l’état un immense avantage dont certains opportunistes du gouvernement aimeraient tirer parti. Ainsi, selon une étude récente si l’état cédait 10% d’EDF, 11.7% d’Engie et 10.7% d’Orange, il récupérerait 16.5 milliards d’euros tout en conservant ses droits de vote et donc son influence, l’empêchant d’être mis en minorité [2]. Pratique, mais pas vraiment fair-play surtout si on tient compte du conflit d’intérêt évident (l’état vote une loi qui lui profite directement). Une raison de plus pour appeler à la fin de ces participations.

Alexandre C.

[1] Dépêche de Reuters datée du 27 mai 2015 et disponible via ce lien.[2] Selon des données d'un article de l'hebdomadaire Challenges datant d'avril 2015 et consultables via ce lien.