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MISSION D’ÉVALUATION DE LA CONVENTION TRIPARTITE
ÉTAT-UNEDIC-PÔLE EMPLOI 2012-2014
- NOVEMBRE 2014 -
Par lettre du 29 avril 2014, le ministre des finances et des comptes publics et le ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ont missionné les inspections générales des finances et des affaires sociales afin de conduire une évaluation de la convention tripartite État – UNEDIC – Pôle emploi 2012-2014.
Conformément à l’article L. 5312 du code du travail, une convention pluriannuelle est en effet conclue entre l’État, l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage et Pôle emploi afin de définir les objectifs assignés à l’opérateur au regard de la situation de l’emploi et au vu des moyens prévisionnels qui lui sont alloués. L’actuelle convention, portant sur la période 2012-2014, prévoyait qu’une mission conjointe confiée à l’inspection générale des affaires sociales et à l’inspection générale des finances permette d’en évaluer la bonne mise en œuvre en prévision de la négociation de la convention suivante.
Le conseil d’administration de Pôle emploi a décliné la convention tripartite en interne au sein d’un projet stratégique intitulé « Pôle emploi 2015 » adopté en juin 2012.
Il était demandé plus particulièrement à la mission :
-
- d’analyser les offres de services, tant à l’intention des demandeurs d’emploi que des
entreprises, qui ont été largement renouvelées depuis la signature de la convention
dans une logique de différenciation ;
-
- de s’assurer de la bonne continuité de l’activité d’indemnisation ;
-
- de s’intéresser à la logique de rapprochement effectif de Pôle emploi des usagers et des
territoires, historiquement caractérisée par la conclusion de nombreux partenariats,
plus ou moins effectifs, et récemment marquée par un mouvement de déconcentration
des responsabilités ;
-
- de s’assurer de la réalité des redéploiements de moyens internes au bénéfice de la
production de services ;
- - de vérifier la qualité du pilotage de la convention tripartite.
Afin de mener à bien ses investigations, la mission a rencontré de nombreux interlocuteurs :
l’ensemble des services intéressés de la direction générale de l’opérateur, les directions
d’administration centrale compétentes en matière de tutelle
– délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), direction de l’animation, de la recherche et des études statistiques (DARES), direction du budget
– ainsi que la gouvernance de l’UNEDIC. Des entretiens ont également été organisés avec la quasi-totalité des administrateurs, non État, de Pôle emploi.
Outre des visites en Ile-de-France, la mission a conduit des investigations approfondies dans trois régions pour juger de la mise en œuvre de la convention tripartite et de sa déclinaison à travers le plan stratégique Pôle emploi 2015 : Nord-Pas de Calais, Centre et Provence-Alpes- Côte d’Azur. Lors de ces déplacements, la mission s’est intéressée non seulement aux différents échelons territoriaux de Pôle emploi – directions régionales, directions territoriales, agences – mais également à l’ensemble des acteurs avec lesquels Pôle emploi interagit : services de l’État, instances paritaires régionales, collectivités locales (conseils régionaux et généraux), co-traitants (missions locales et cap emploi) et entreprises.
❶ Dans un contexte marqué par une augmentation continue de la demande d’emploi,
Pôle emploi a continué d’accueillir et d’indemniser les demandeurs d’emploi dans des
conditions satisfaisantes tout en rééquilibrant ses comptes
L’augmentation importante – 19,5 % pour la demande d’emploi fin de mois de catégorie A – et continue du nombre de demandeurs d’emplois depuis janvier 2012, date de la signature de la convention tripartite, n’a pas dégradé les performances de Pôle emploi en matière d’accueil et d’indemnisation, qui ont même progressé. Les moyens supplémentaires alloués par l’État, avec le renfort de 4 000 agents non prévu dans la convention tripartite, y auront contribué.
Au-delà de la poursuite de la mise en œuvre d’un schéma immobilier qui conduit 96 % du public concerné à se trouver à moins de 30 minutes d’un site de référence – soit 16 points au- dessus de l’objectif – Pôle emploi reçoit aujourd’hui 96,7 % des demandeurs d’emploi en entretien d’inscription et de diagnostic (EID) en moins de dix jours, pour une cible de 85 %, et prend les décisions concernant l’indemnisation dans les délais impartis pour 90,2 % des demandeurs d’emploi, un taux en progression de 1,3 point par rapport au niveau de 2012, mais en-deçà de la cible (93 %).
Ce contexte n’a par ailleurs pas empêché Pôle emploi de rétablir ses finances, notamment grâce à l’accroissement des ressources allouées par ses deux principaux financeurs, État et Unédic, ainsi qu’à des efforts internes de maîtrise des dépenses. Un excédent significatif a été enregistré dès l’exercice 2013, alors que la convention avait fixé à 2014 le retour à l’équilibre. Sur la base du budget prévisionnel 2014, l’opérateur devrait afficher, sur la période 2012- 2014, un déficit cumulé de 19,6 M€ – intégrant un prélèvement sur fonds de roulement de 50 M€ pour co-financer le plan « 100 000 formations » – contre un déficit cumulé de 390,4 M€. L’arrêté des comptes au 30 juin 2014 montre par ailleurs que le résultat final pourrait être meilleur que les projections du budget prévisionnel, dans l’hypothèse où, contrairement aux années 2012 et 2013, des provisions non anticipées ne seraient pas inscrites en fin d’exercice.
Le maintien à l’équilibre des comptes de Pôle emploi au cours des prochaines années nécessitera cependant des efforts de rigueur accrus, notamment sur des postes qui ont connu de fortes progressions au cours de l’actuelle convention tripartite, au premier rang desquels l’immobilier et les dépenses de personnel.
L’augmentation importante – 19,5 % pour la demande d’emploi fin de mois de catégorie A – et continue du nombre de demandeurs d’emplois depuis janvier 2012, date de la signature de la convention tripartite, n’a pas dégradé les performances de Pôle emploi en matière d’accueil et d’indemnisation, qui ont même progressé. Les moyens supplémentaires alloués par l’État, avec le renfort de 4 000 agents non prévu dans la convention tripartite, y auront contribué.
Au-delà de la poursuite de la mise en œuvre d’un schéma immobilier qui conduit 96 % du public concerné à se trouver à moins de 30 minutes d’un site de référence – soit 16 points au- dessus de l’objectif – Pôle emploi reçoit aujourd’hui 96,7 % des demandeurs d’emploi en entretien d’inscription et de diagnostic (EID) en moins de dix jours, pour une cible de 85 %, et prend les décisions concernant l’indemnisation dans les délais impartis pour 90,2 % des demandeurs d’emploi, un taux en progression de 1,3 point par rapport au niveau de 2012, mais en-deçà de la cible (93 %).
Ce contexte n’a par ailleurs pas empêché Pôle emploi de rétablir ses finances, notamment grâce à l’accroissement des ressources allouées par ses deux principaux financeurs, État et Unédic, ainsi qu’à des efforts internes de maîtrise des dépenses. Un excédent significatif a été enregistré dès l’exercice 2013, alors que la convention avait fixé à 2014 le retour à l’équilibre. Sur la base du budget prévisionnel 2014, l’opérateur devrait afficher, sur la période 2012- 2014, un déficit cumulé de 19,6 M€ – intégrant un prélèvement sur fonds de roulement de 50 M€ pour co-financer le plan « 100 000 formations » – contre un déficit cumulé de 390,4 M€. L’arrêté des comptes au 30 juin 2014 montre par ailleurs que le résultat final pourrait être meilleur que les projections du budget prévisionnel, dans l’hypothèse où, contrairement aux années 2012 et 2013, des provisions non anticipées ne seraient pas inscrites en fin d’exercice.
Le maintien à l’équilibre des comptes de Pôle emploi au cours des prochaines années nécessitera cependant des efforts de rigueur accrus, notamment sur des postes qui ont connu de fortes progressions au cours de l’actuelle convention tripartite, au premier rang desquels l’immobilier et les dépenses de personnel.
En parallèle au retour à l’équilibre de ses comptes, Pôle emploi sera enfin parvenu à
redéployer une partie de ses moyens vers le suivi et l’accompagnement des demandeurs
d’emploi. Le résultat final de ces redéploiements à fin 2014 est toutefois difficile à quantifier
précisément. En effet, s’agissant de l’objectif de redéploiement de 600 ETP depuis les
fonctions supports, si la cible intermédiaire à fin 2013 a été dépassée, l’absence d’information
sur les résultats obtenus au 30 juin 2014 ne permet pas de se forger une opinion sur l’atteinte
de l’objectif final et montre des problèmes de fiabilité dans la collecte des données
pertinentes.
L’indicateur lié à la progression du temps consacré à l’activité de suivi et d’accompagnement a également connu des problèmes de fiabilité. Dans l’hypothèse où ceux-ci seraient définitivement résolus, la situation à la mi-2014 montre à la fois l’importance des efforts déjà réalisés, avec 3 000 ETPT supplémentaires dégagés, une forte variabilité mensuelle et un reste à accomplir qui nécessitera, pour tendre vers l’objectif, la mobilisation d’autres mesures que celles initialement envisagées.
❷ Pôle emploi, comme l’y engageait la convention tripartite, a par ailleurs profondément remodelé ses offres de services, qui ne sont toutefois pas arrivées à maturité
La convention tripartite 2012-2014 introduisait des changements significatifs dans les différentes offres de services de l’opérateur, notamment vis-à-vis des demandeurs d’emploi ou des entreprises, autour d’une logique de personnalisation. Cette logique a été reprise dans le plan stratégique « Pôle emploi 2015 » autour de l’axiome « faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin ».
S’agissant de la logique de territorialisation et de déconcentration des responsabilités
rendue nécessaire par la plus grande autonomie accordée aux agences et aux conseillers pour mieux personnaliser leurs services, la mission a pris note du déploiement de nombreux outils : diagnostic territorial, fongibilité des dépenses d’intervention, réserve budgétaire pour le financement de projets territoriaux innovants. De manière non surprenante compte tenu de leur caractère récent et de l’impact d’autres réformes, la mission a toutefois constaté que ces dispositifs, bien accueillis sur le terrain, ne sont pas encore pleinement mobilisés : les diagnostics territoriaux sont inégaux, le calendrier 2014 du dialogue de performance n’a pas permis une bonne déclinaison des objectifs, la structure des dépenses d’intervention n’a guère évolué et le nombre de projets innovants retenus au 30 juin 2014 était limité.
S’agissant de l’accompagnement des demandeurs d’emploi, la mission a relevé l’investissement important de l’opérateur, de la direction générale jusqu’aux conseillers dans les agences, pour la mise en œuvre courant 2013 des trois nouvelles modalités d’accompagnement (le suivi, l’accompagnement guidé et l’accompagnement renforcé). La nouvelle offre de services ne semble toutefois pas être arrivée à maturité, à en juger notamment par la poursuite du rééquilibrage entre les différents portefeuilles, le cloisonnement des modes d’accompagnement, le faible recours à l’approche multicanal, la lente montée en puissance des jalons dits personnalisés ou la diminution de l’intensité de l’accompagnement au fur et à mesure de l’augmentation de l’ancienneté au chômage. De manière générale, la mission s’interroge sur le degré d’autonomie accordé aux agents. Si celle-ci constitue une avancée certaine, elle ne doit pas se traduire par une perte de repères et une compréhension hétérogène du contenu de l’offre de services.
L’indicateur lié à la progression du temps consacré à l’activité de suivi et d’accompagnement a également connu des problèmes de fiabilité. Dans l’hypothèse où ceux-ci seraient définitivement résolus, la situation à la mi-2014 montre à la fois l’importance des efforts déjà réalisés, avec 3 000 ETPT supplémentaires dégagés, une forte variabilité mensuelle et un reste à accomplir qui nécessitera, pour tendre vers l’objectif, la mobilisation d’autres mesures que celles initialement envisagées.
❷ Pôle emploi, comme l’y engageait la convention tripartite, a par ailleurs profondément remodelé ses offres de services, qui ne sont toutefois pas arrivées à maturité
La convention tripartite 2012-2014 introduisait des changements significatifs dans les différentes offres de services de l’opérateur, notamment vis-à-vis des demandeurs d’emploi ou des entreprises, autour d’une logique de personnalisation. Cette logique a été reprise dans le plan stratégique « Pôle emploi 2015 » autour de l’axiome « faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin ».
S’agissant de la logique de territorialisation et de déconcentration des responsabilités
rendue nécessaire par la plus grande autonomie accordée aux agences et aux conseillers pour mieux personnaliser leurs services, la mission a pris note du déploiement de nombreux outils : diagnostic territorial, fongibilité des dépenses d’intervention, réserve budgétaire pour le financement de projets territoriaux innovants. De manière non surprenante compte tenu de leur caractère récent et de l’impact d’autres réformes, la mission a toutefois constaté que ces dispositifs, bien accueillis sur le terrain, ne sont pas encore pleinement mobilisés : les diagnostics territoriaux sont inégaux, le calendrier 2014 du dialogue de performance n’a pas permis une bonne déclinaison des objectifs, la structure des dépenses d’intervention n’a guère évolué et le nombre de projets innovants retenus au 30 juin 2014 était limité.
S’agissant de l’accompagnement des demandeurs d’emploi, la mission a relevé l’investissement important de l’opérateur, de la direction générale jusqu’aux conseillers dans les agences, pour la mise en œuvre courant 2013 des trois nouvelles modalités d’accompagnement (le suivi, l’accompagnement guidé et l’accompagnement renforcé). La nouvelle offre de services ne semble toutefois pas être arrivée à maturité, à en juger notamment par la poursuite du rééquilibrage entre les différents portefeuilles, le cloisonnement des modes d’accompagnement, le faible recours à l’approche multicanal, la lente montée en puissance des jalons dits personnalisés ou la diminution de l’intensité de l’accompagnement au fur et à mesure de l’augmentation de l’ancienneté au chômage. De manière générale, la mission s’interroge sur le degré d’autonomie accordé aux agents. Si celle-ci constitue une avancée certaine, elle ne doit pas se traduire par une perte de repères et une compréhension hétérogène du contenu de l’offre de services.
S’agissant de la relation aux entreprises, qui mobilise des moyens décroissants – 11 % des
coûts complets, incluant la gestion des mesures gouvernementales, la mission a pu constater
que la nouvelle offre de services a connu un début de déploiement compliqué, du fait
notamment d’une date de lancement – avant les vacances d’été 2013 – non optimale. Le
déploiement n’est par ailleurs pas achevé, plus particulièrement concernant son volet
« prospection ». Dans ces conditions, il n’est pas étonnant de constater, sur le terrain, un
déficit d’appropriation par les agents d’une démarche visant à développer le conseil en
recrutement et à apporter un appui renforcé aux entreprises les moins outillées pour réussir
leurs opérations de recrutement. Par ailleurs, le chantier lié à la transparence du marché du
travail fait l’objet d’une montée en charge progressive. En juin 2014, 16 partenariats sur les
50 attendus pour fin 2014 avaient été signés.
S’agissant des partenariats, et même si des marges de progrès demeurent, la mission a été favorablement impressionnée par la démarche engagée avec certains conseils généraux autour de « l’accompagnement global », qui constitue une quatrième modalité d’accompagnement. L’attention apportée à cette nouvelle formule tranche avec la persistance de difficultés anciennes pour d’autres partenariats, notamment la co-traitance avec les missions locales ou les Cap emploi. Il serait souhaitable que la logique à l’œuvre en matière d’accompagnement global – avec la reconnaissance explicite de la complémentarité offerte par le partenaire – et l’énergie déployée pour surmonter les obstacles, par exemple en matière de systèmes d’information, puissent irriguer à l’avenir l’ensemble des partenariats de Pôle emploi.
❸ Les objectifs et indicateurs inscrits dans la convention ne sont pas atteints pour plus de la moitié d’entre eux
Au-delà des objectifs et indicateurs susmentionnés concernant l’accueil, l’indemnisation et les moyens, la convention tripartite fixait treize autres objectifs assortis d’indicateurs, concernant quasi-exclusivement l’accompagnement des demandeurs d’emploi et la relation aux entreprises. Plusieurs constats s’imposent.
Tout d’abord, la quasi-totalité des indicateurs (quinze sur dix-sept) a connu des évolutions, que ce soit dans le mode de calcul, le mode de suivi, le périmètre retenu ou la cible choisie. Si la convention tripartite prévoyait la possibilité de telles révisions – notamment pour tenir compte de l’évolution de la conjoncture économique – ces modifications entraînent des ruptures de série compliquant la lecture qu’on peut en faire et les enseignements qui peuvent en être tirés. La mission a par ailleurs été surprise que les indicateurs n’aient pas été audités en tant que tels par la direction générale de Pôle emploi pendant la durée de la convention.
En outre, rares sont les objectifs et indicateurs qui reflètent directement les nouvelles offres de services et celles-ci sont souvent trop récentes pour avoir un impact qui puisse être traduit dans les indicateurs.
Enfin, les niveaux atteints par les indicateurs sont contrastés. Même si les tendances affichées sont parfois positives, aucune des cibles – même révisées pour tenir compte de la dégradation de la conjoncture – assignées en matière d’accompagnement des demandeurs d’emploi et de retour à l’emploi n’est atteinte, avec des résultats particulièrement préoccupants concernant les demandeurs d’emploi de longue durée. S’agissant de la relation aux entreprises, si trois des cibles sont atteintes, les changements de périmètre jouent un rôle non négligeable dans l’évolution des indicateurs concernés. Les cibles ne sont en outre pas atteintes pour les deux indicateurs liés à l’activité d’indemnisation.
S’agissant des partenariats, et même si des marges de progrès demeurent, la mission a été favorablement impressionnée par la démarche engagée avec certains conseils généraux autour de « l’accompagnement global », qui constitue une quatrième modalité d’accompagnement. L’attention apportée à cette nouvelle formule tranche avec la persistance de difficultés anciennes pour d’autres partenariats, notamment la co-traitance avec les missions locales ou les Cap emploi. Il serait souhaitable que la logique à l’œuvre en matière d’accompagnement global – avec la reconnaissance explicite de la complémentarité offerte par le partenaire – et l’énergie déployée pour surmonter les obstacles, par exemple en matière de systèmes d’information, puissent irriguer à l’avenir l’ensemble des partenariats de Pôle emploi.
❸ Les objectifs et indicateurs inscrits dans la convention ne sont pas atteints pour plus de la moitié d’entre eux
Au-delà des objectifs et indicateurs susmentionnés concernant l’accueil, l’indemnisation et les moyens, la convention tripartite fixait treize autres objectifs assortis d’indicateurs, concernant quasi-exclusivement l’accompagnement des demandeurs d’emploi et la relation aux entreprises. Plusieurs constats s’imposent.
Tout d’abord, la quasi-totalité des indicateurs (quinze sur dix-sept) a connu des évolutions, que ce soit dans le mode de calcul, le mode de suivi, le périmètre retenu ou la cible choisie. Si la convention tripartite prévoyait la possibilité de telles révisions – notamment pour tenir compte de l’évolution de la conjoncture économique – ces modifications entraînent des ruptures de série compliquant la lecture qu’on peut en faire et les enseignements qui peuvent en être tirés. La mission a par ailleurs été surprise que les indicateurs n’aient pas été audités en tant que tels par la direction générale de Pôle emploi pendant la durée de la convention.
En outre, rares sont les objectifs et indicateurs qui reflètent directement les nouvelles offres de services et celles-ci sont souvent trop récentes pour avoir un impact qui puisse être traduit dans les indicateurs.
Enfin, les niveaux atteints par les indicateurs sont contrastés. Même si les tendances affichées sont parfois positives, aucune des cibles – même révisées pour tenir compte de la dégradation de la conjoncture – assignées en matière d’accompagnement des demandeurs d’emploi et de retour à l’emploi n’est atteinte, avec des résultats particulièrement préoccupants concernant les demandeurs d’emploi de longue durée. S’agissant de la relation aux entreprises, si trois des cibles sont atteintes, les changements de périmètre jouent un rôle non négligeable dans l’évolution des indicateurs concernés. Les cibles ne sont en outre pas atteintes pour les deux indicateurs liés à l’activité d’indemnisation.
❹ Dans ces conditions, la mission considère que la prochaine convention tripartite
devrait s’inscrire dans une double logique d’approfondissement des offres de services
et d’exigences renforcées en termes de résultats
La mise en œuvre récente, voire inachevée, des principales offres de services ne permet pas, faute de recul suffisant, d’en évaluer concrètement et précisément la valeur ajoutée. Dès lors, et dans l’hypothèse où les signataires de la convention continuent d’adhérer à une démarche de personnalisation, la prochaine convention devra s’inscrire dans une logique d’approfondissement, donnant ainsi du temps aux nouvelles offres de service pour faire la démonstration de leur efficacité.
Des évolutions seront toutefois à apporter pour répondre aux difficultés rencontrées sur le terrain, avec notamment un renforcement du volet « diagnostic » de l’EID, une réforme des jalons obligatoires des 4ème et 9ème mois, un cadrage renforcé du contenu des différentes modalités d’accompagnement des demandeurs d’emploi ainsi qu’une fluidité accrue entre celles-ci, une professionnalisation de la relation aux entreprises – dans la lignée de l’expérimentation récemment menée sur les conseillers dédiés aux entreprises –, une attention accordée à l’ensemble des partenariats aussi importante que celle dévolue à l’accompagnement global ou des progrès sur l’articulation des systèmes d’information de Pôle emploi avec ceux de ses partenaires.
Au-delà de ces aménagements, la prochaine convention tripartite devra être conçue pour pouvoir s’assurer, à la fin de la période qu’elle couvrira, de la réelle valeur ajoutée des nouvelles offres de services ainsi que des organisations retenues. Cela implique de continuer à s’appuyer sur un nombre limité d’objectifs et d’indicateurs – le niveau actuel paraît pertinent – davantage orientés vers les résultats qu’aujourd’hui, qu’il convient de stabiliser le plus rapidement possible et qui devraient pouvoir être déclinés, dans leur très grande part, jusqu’aux agences. Plusieurs propositions d’évolution par rapport au dispositif actuel sont avancées dans le rapport. Enfin, certains domaines non couverts par des objectifs ou des indicateurs gagneraient à l’être (partenariats, qualité de l’accueil, déploiement du volet prospection de l’offre de services aux entreprises).
Parallèlement, la mission préconise certaines évolutions relatives à la gouvernance de la convention tripartite, notamment un allongement de sa durée à quatre ou cinq ans, un allègement de sa comitologie avec la fusion du comité de suivi et du comité des directeurs, ainsi que la participation, à titre expérimental, du directeur général de l’UNEDIC en tant qu’observateur au conseil d’administration de Pôle emploi.
La mise en œuvre récente, voire inachevée, des principales offres de services ne permet pas, faute de recul suffisant, d’en évaluer concrètement et précisément la valeur ajoutée. Dès lors, et dans l’hypothèse où les signataires de la convention continuent d’adhérer à une démarche de personnalisation, la prochaine convention devra s’inscrire dans une logique d’approfondissement, donnant ainsi du temps aux nouvelles offres de service pour faire la démonstration de leur efficacité.
Des évolutions seront toutefois à apporter pour répondre aux difficultés rencontrées sur le terrain, avec notamment un renforcement du volet « diagnostic » de l’EID, une réforme des jalons obligatoires des 4ème et 9ème mois, un cadrage renforcé du contenu des différentes modalités d’accompagnement des demandeurs d’emploi ainsi qu’une fluidité accrue entre celles-ci, une professionnalisation de la relation aux entreprises – dans la lignée de l’expérimentation récemment menée sur les conseillers dédiés aux entreprises –, une attention accordée à l’ensemble des partenariats aussi importante que celle dévolue à l’accompagnement global ou des progrès sur l’articulation des systèmes d’information de Pôle emploi avec ceux de ses partenaires.
Au-delà de ces aménagements, la prochaine convention tripartite devra être conçue pour pouvoir s’assurer, à la fin de la période qu’elle couvrira, de la réelle valeur ajoutée des nouvelles offres de services ainsi que des organisations retenues. Cela implique de continuer à s’appuyer sur un nombre limité d’objectifs et d’indicateurs – le niveau actuel paraît pertinent – davantage orientés vers les résultats qu’aujourd’hui, qu’il convient de stabiliser le plus rapidement possible et qui devraient pouvoir être déclinés, dans leur très grande part, jusqu’aux agences. Plusieurs propositions d’évolution par rapport au dispositif actuel sont avancées dans le rapport. Enfin, certains domaines non couverts par des objectifs ou des indicateurs gagneraient à l’être (partenariats, qualité de l’accueil, déploiement du volet prospection de l’offre de services aux entreprises).
Parallèlement, la mission préconise certaines évolutions relatives à la gouvernance de la convention tripartite, notamment un allongement de sa durée à quatre ou cinq ans, un allègement de sa comitologie avec la fusion du comité de suivi et du comité des directeurs, ainsi que la participation, à titre expérimental, du directeur général de l’UNEDIC en tant qu’observateur au conseil d’administration de Pôle emploi.
CONCLUSION
Après une première convention largement marquée par les opérations liées à la fusion des
anciens réseaux ANPE et ASSEDIC et la création de l’opérateur, la convention tripartite État –
UNEDIC – Pôle emploi 2012-2014 avait pour principal objectif de cadrer le positionnement
de Pôle emploi en régime a priori stabilisé, qui devait s’appuyer sur des offres de services
largement renouvelées.
Même si ce qui est présenté comme des ruptures peut parfois s’analyser comme une
continuité ou comme le retour à des pratiques antérieures, il n’en demeure pas moins que
Pôle emploi s’est engagé depuis la signature de l’actuelle convention tripartite dans
d’importantes transformations. La mission a pu constater, notamment lors de ses visites de
terrain, le degré de mobilisation des personnels et entendre, de la part de nombre des
interlocuteurs extérieurs rencontrés, un niveau de satisfaction quant à leurs relations avec
l’opérateur plus élevé que celui qui pouvait prévaloir il y a quelques années.
Pour autant, force est de constater que les progrès réalisés ne se reflètent pas véritablement
dans les indicateurs de la convention tripartite. Plusieurs raisons peuvent en partie expliquer
ce constat. Le nombre de demandeurs d’emploi n’a tout d’abord pas cessé d’augmenter
depuis la signature de la convention, conduisant Pôle emploi à consacrer une grande partie
de ses forces à l’accueil et à l’indemnisation des demandeurs d’emploi, au détriment d’autres
activités comme la relation aux entreprises. Par ailleurs, les délais – que la mission ne met pas
en cause – nécessaires au déploiement des nouvelles offres de services font que celles-ci ne
sont pas toujours arrivées à maturité à la date de rédaction du présent rapport et sont trop
récentes pour que leur impact puisse se lire dans les indicateurs.
Ces résultats témoignent toutefois également des progrès qui restent à faire pour mieux
accompagner les demandeurs d’emplois et faciliter leur retour à l’emploi. Pour ce faire, Pôle
emploi doit notamment progresser dans le diagnostic individuel qu’il fait en matière de
retour à l’emploi de chaque demandeur, davantage différencier – dans la pratique –
l’accompagnement des demandeurs d’emploi, professionnaliser sa relation aux entreprises et
reconnaître la valeur ajoutée que peuvent apporter ses différents partenaires – comme il a
récemment décidé de le faire avec les conseils généraux dans le cadre de la démarche
d’accompagnement global.
Dans ces conditions, la mission considère que la prochaine convention doit largement
s’inscrire dans une logique d’approfondissement de l’actuelle. Il convient de s’assurer d’une
meilleure maîtrise par les agents, aidés par leur management, des nouveaux concepts et outils
sans modifier les nouveaux repères auxquels les demandeurs d’emploi et les entreprises
commencent à s’habituer. Cette phase d’approfondissement ne doit toutefois pas s’analyser
comme une pause après une période de forte transformation, mais bien comme une nouvelle
étape où les changements opérés devront se traduire par des résultats.
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Établi par
JEAN-PHILIPPE DE SAINT MARTIN
INSPECTEUR DES FINANCES
LAURE DELTOUR-BECQ INSPECTRICE DES FINANCES
CAMILLE HERODY INSPECTRICE DES FINANCES
LAURE DELTOUR-BECQ INSPECTRICE DES FINANCES
CAMILLE HERODY INSPECTRICE DES FINANCES
PATRICE BOREL INSPECTEUR GÉNÉRAL DES AFFAIRES SOCIALES
STEPHANIE FILLION INSPECTRICE DES AFFAIRES SOCIALES
AVEC LE CONCOURS DE THIERRY BRETON INSPECTEUR DES AFFAIRES SOCIALES
STEPHANIE FILLION INSPECTRICE DES AFFAIRES SOCIALES
AVEC LE CONCOURS DE THIERRY BRETON INSPECTEUR DES AFFAIRES SOCIALES
Inspection générale
des affaires sociales N° 2014-063R
Tableau 1 : Comptes de résultat 2011-2014 simplifiés (en M€)
2011
(Rappel) 2012 2013 2014 (Prév)
|
Produits d’exploitation 4 777,0 4 910,5 5 085,0 5 096,7
|
dont subvention État 1 360,0 1 411,7 1 469,0 1 507,0
|
dont contribution UNEDIC 2 965,7 3 024,9 3 137,8 3 187,1
|
Charges d’exploitation 4 864,7 4 966,1 5 020,1 5 126,8
|
Charges d’intervention 877,3 888,7 836,7 906,4
|
Charges de personnel 2 912,2 2 949,8 3 043,9 3 145,4
|
Charges immobilières 309,2 314,4 331,5 353,6
|
Frais de gestion 10,3 44,6 48,9 54,6
|
Autres charges de fonctionnement 615,1 565,6 516,4 527,3
|
Dotations aux amortissements et provisions 140,7 219 242,6 139,5
|
Résultat d’exploitation -87,7 -55,6 64,9 -30,1
|
Résultat financier et exceptionnel 2 -2 3,2
|
Résultat -85,7 -57,6 68,1 -30,1
|
Source : Pôle emploi – Documents budgétaires
Il convient par ailleurs de souligner que le déficit prévu pour 2014 s’explique largement par
la décision de prélever 50 M€ sur le fonds de roulement de Pôle emploi pour cofinancer le
plan « 100 000 formations ». Sans cela, le résultat prévisionnel aurait été positif.
Tableau récapitulatif des recommandations de la mission
Numéro
|
Libellé
|
Accueil des demandeurs d’emploi
|
|
1
|
Développer les indicateurs de pilotage relatifs à la qualité de service délivrée à l’accueil
|
Indemnisation
|
|
2
|
La mise en œuvre d’une nouvelle convention d’assurance chômage doit s’accompagner
d’un effort de communication pédagogique préalable visant à faciliter l’appropriation des
nouvelles règles avant que celles-ci n’entrent vigueur
|
3
|
Dans l’hypothèse où il serait maintenu, mettre le libellé de l’ICT 7 en cohérence avec sa
définition
|
4
|
Fixer comme objectif de notifier, via l’espace personnel du demandeur d’emploi, la prise
en charge le jour de l’EID
|
5
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Aligner les objectifs fixés à Pôle emploi sur ceux des services publics comparables en
matière de qualité de l’information délivrée
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6
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Dès réception d’une DPAE, inviter systématiquement le demandeur d’emploi à confirmer
l’embauche et à mettre à jour sa situation administrative
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7
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Établir une convention de partenariat avec la Chancellerie et systématiser les partenariats
avec les parquets. Établir une stratégie nationale de mise en œuvre des sanctions
administratives et veiller à sa déclinaison territoriale
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Accompagnement des demandeurs d’emploi
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8
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Faire de la fluidité entre modalités d’accompagnement un axe de l’approfondissement de
la démarche de différenciation dans le cadre de la prochaine convention tripartite. En
application de cette orientation, formaliser une procédure visant à encadrer et faciliter les
changements de modalités pour les demandeurs d’emploi à toutes les étapes de leur
accompagnement
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9
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Examiner l’opportunité d’instaurer une borne temporelle au sein du mode suivi,
consistant à limiter la durée de l’accompagnement au sein de cette modalité
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10
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Afin d’aboutir à une différenciation plus effective et à une appropriation accrue de la
démarche, renforcer le rôle de l’équipe locale de direction (en particulier celui des
responsables d’équipe) dans le sens d’un suivi accru de l’activité des conseillers
concernant la gestion de leur portefeuille, contrepartie de leur autonomie
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11
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Afin de pallier les inégalités territoriales constatées et fixer des repères dans
l’organisation du travail des conseillers, encadrer l’autonomie des agences dans la gestion
de la différenciation en définissant plus précisément au niveau national le contenu de
chaque modalité d’accompagnement, permettant ensuite au niveau local de déterminer
des ciblages pertinents en termes de publics, sur la base des caractéristiques des bassins
d’emploi
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12
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Dans la perspective de la prochaine convention tripartite, conserver l’indicateur mesurant
le taux de satisfaction des demandeurs d’emploi concernant l’adaptation de l’offre de
services de Pôle emploi à leurs besoins tout en prévoyant les ajustements suivants :
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13
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Dans la perspective de la prochaine convention tripartite, ne pas reconduire les actuels
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Numéro
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Libellé
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indicateurs n°1 et n°1 BIS. Construire un nouvel indicateur, plus simple et utilisable sur le
terrain. A terme, prévoir une décomposition de l’indicateur par modalité
d’accompagnement.
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14
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Compte tenu des enjeux prégnants du chômage de longue durée et de la situation
préoccupante observée au titre du bilan de l’actuelle convention tripartite :
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15
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Dans la perspective de la prochaine convention tripartite, examiner l’opportunité de
remplacer l’indicateur de l’actuelle convention mesurant le taux de sortie vers l’emploi
durable six mois après toute formation prescrite par Pôle emploi en raison de ses limites
méthodologiques
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16
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Clarifier le système de codification des entretiens réalisés entre l’EID et le premier jalon
obligatoire afin de déterminer précisément si ceux-ci relèvent de la catégorie entretien
personnalisé (EDP) ou entretien obligatoire (EDS)
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17
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Dans la perspective de la prochaine convention tripartite, traiter le sujet de la réforme des
jalons obligatoires afin d’améliorer l’accompagnement des demandeurs d’emploi
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18
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Tout en maintenant inchangée la durée de l’EID, alléger son contenu afin de réduire les
actes métiers réalisés par le conseiller et renforcer ainsi le temps consacré à l’élaboration
du diagnostic et à l’affectation du demandeur d’emploi dans un mode d’accompagnement
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Relations aux entreprises
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Veiller au déploiement de l’offre de services aux entreprises dans toutes ses composantes
(traitement de l’offre et prospection)
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20
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Renforcer le pilotage de la relation aux entreprises afin de consolider son appropriation
par les conseillers
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21
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Engager une réflexion concernant la création d’un objectif et d’un indicateur liés à la
prospection
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22
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Abandonner lors de la prochaine convention l’indicateur ICT 12
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23
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Au regard des résultats de l’expérimentation « services dédiés aux très petites
entreprises », une réflexion pourrait être engagée quant à une meilleure articulation de la
relation aux entreprises entre les TPE et les grandes entreprises
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24
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Veiller à l’amélioration de la disponibilité et de la réactivité des agences et des conseillers
auprès des entreprises
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25
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Actualiser et adapter le ROME aux nouveaux métiers de l’entreprise et développer une
approche par les compétences
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26
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Favoriser la professionnalisation de la relation aux entreprises
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Territorialisation et partenariats
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27
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Mettre en place :
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Numéro
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Libellé
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une capitalisation pour l’ensemble des réseaux concernés par des plans d’action
partagés avec l’opérateur et la diffusion partagée des pratiques réussies et leurs
méthodes
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28
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Pôle emploi doit respecter ses engagements, liés à l’accord-cadre entre lui, l’État et le
CNML, dans leur déclinaison au niveau local en termes de nombre d’agents affectés. Dans
ce cadre, il convient :
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29
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Un état précis, partagé avec le CNML, des effectifs réels présents sur chacun des
territoires, et/ou des scénarios alternatifs construits sur certains territoires, serait
souhaitable pour examiner les difficultés diagnostiquées et les réponses qui pourront être
apportées dans l’intérêt de la cotraitance et du partenariat renforcé
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30
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La mission considère que l’élaboration d’un diagnostic pluriannuel partagé entre les deux
réseaux et de plans d’action pluriannuels et actualisés régulièrement, doivent rester une
cible pour l’avenir
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31
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S’agissant de la définition et de la mise en œuvre de plans d’actions, les futurs accords-
cadres, au niveau régional et local, devront mieux définir les champs et le contenu du
« partenariat renforcé », à la fois pour les enjeux de la cotraitance proprement dite et pour
la vision stratégique et opérationnel du développement plus large du partenariat (partage
des objectifs poursuivis, moyens mis en œuvre par chaque partenaire, critères
d’évaluation qui seront appliqués chaque année ou en pluriannuel pour certaines actions)
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32
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Progressersur la connaissance mutuelle, entre les deux réseaux, de leurs offres de
services, de leurs prestations, et des conditions de leur mobilisation ainsi que sur leur
articulation et leur complémentarité sur les territoires
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33
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Au regard de la gravité de la situation en termes de chômage des jeunes, il est urgent de
dépasser les positionnements de concurrence et d’améliorer la gestion des relations à
l’entreprise, au plan régional et local, notamment par des plans d’action coordonnés
tournés vers les entreprises (recueil et partage des offres et des informations sur les
entreprises, amélioration des outils communs d’information des offres de service en
direction des entreprises...)
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34
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Dresser un point d’étape précis, et partagée entre l’État, le CNML et Pôle emploi, de l’état
d’avancée de chacun des points de la feuille de route, près de deux ans plus tard, et
inscrire les travaux restant à finaliser, et leur calendrier, dans la partie de la convention
tripartite consacré au partenariat
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35
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Pôle emploi doit définir les conditions à réunir pour monter en compétence s’agissant de
l’orientation des demandeurs d’emplois. Cela concerne les compétences de ses équipes,
les ressources humaines qui pourront y être réellement consacrées, et la place de cette
prestation dans le cadre de l’EID, compte tenu notamment des analyses du présent
rapport relatif à celui-ci. L’offre que l’opérateur construira sur cet enjeu devra intégrer
une part d’adaptabilité pour les équipes locales dans leur partenariat avec les autres
acteurs de l’orientation et, en premier lieu, les régions
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36
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Pôle emploi doit définir une stratégie partenariale en direction des acteurs de l’insertion
s’agissant du suivi des demandeurs d’emploi pour lesquels il est essentiel d’identifier et
de traiter les freins périphériques à l’emploi, et de préciser les spécificités respectives de
l’accompagnement global et de l’accompagnement social
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37
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Le poids central et structurant de l’opérateur en termes de systèmes d’information rend
nécessaire la mise en place d’une veille organisée et partagée avec ses partenaires, au
niveau national comme sur les territoires, s’agissant, de donner de la visibilité sur
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Numéro
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Libellé
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l’avancée des chantiers, des engagements en termes de calendrier de mise en œuvre, de
l’évaluation de ces outils et des évolutions permanentes qu’ils supposeront à l’avenir,
notamment pour ouvrir le cas échéant des accès complémentaires en fonction de
l’évolution des besoins et du rôle des différents acteurs
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Moyens
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38
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La prochaine convention tripartite devra inviter Pôle emploi à conduire une réflexion sur
la densité de son réseau
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39
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Compte tenu de leur poids croissant dans le budget de fonctionnement de Pôle emploi, il
conviendrait de s’assurer que les frais de gestion acquittés correspondent au juste coût
des dépenses engagées par les organismes concernés et que leur tarification est justifiée
par des éléments de comptabilité analytique
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40
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La mission encourage Pôle emploi à s’assurer, à la fin du premier trimestre 2015, que les
postes annoncés comme supprimés à la fin de l’année 2014 n’ont pas été recréés quelques
semaines plus tard
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41
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Au-delà de cette ultime vérification, la mission considère qu’il n’est a priori pas pertinent
de reconduire un objectif spécifique aux fonctions supports – et donc un indicateur
associé – dans la prochaine convention
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42
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Dans l’hypothèse où un nouvel objectif serait déterminé en matière de temps
supplémentaire dégagé au profit des activités de suivi et d’accompagnement des
demandeurs d’emploi et où l’indicateur associé serait suivi via RDVA, calculer et préciser
la marge d’erreur attachée à ce mode de suivi
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Pilotage de la convention
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43
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Prévoir une quinzaine d’indicateurs dans la prochaine convention tripartite, dans la
continuité de l’actuelle convention
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44
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Dans la perspective de la prochaine convention tripartite, stabiliser les indicateurs dans
les meilleurs délais, au plus tard avant la fin du premier trimestre 2015
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45
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Réaliser des audits sur les indicateurs de la prochaine convention tripartite
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46
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Fusionner le comité de suivi et le comité des directeurs
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47
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Confier au directeur général de l’UNEDIC un rôle d’observateur au sein du conseil
d’administration de Pôle emploi
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48
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Allonger la durée de la convention tripartite à quatre ou cinq ans
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