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A la demande du ministre de l’économie et des finances (lettre de mission du 1er octobre 2012),
l’Inspection générale des finances a réalisé une mission d’analyse sur les activités et professions
réglementées.
Rappelant que « la croissance économique et le développement de l’emploi en France constituent les objectifs premiers de l’action du gouvernement » et qu’il est « indispensable de se préparer au mieux » à d’éventuelles évolutions communautaires, la lettre de mission du ministre demandait à l’IGF :
Rappelant que « la croissance économique et le développement de l’emploi en France constituent les objectifs premiers de l’action du gouvernement » et qu’il est « indispensable de se préparer au mieux » à d’éventuelles évolutions communautaires, la lettre de mission du ministre demandait à l’IGF :
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d’identifier tout d’abord les activités et les professions soumises à réglementation dont l’examen apparait économiquement pertinent ;
d’analyser ensuite la justification des réglementations applicables, en tenant compte des motifs d’intérêt général qui les ont inspirées ;
d’examiner l’opportunité de faire évoluer certaines de ces réglementations, en précisant, chaque fois que cela sera possible, les gains économiques potentiels d’une telle évolution ;
enfin, d’exposer les réformes qui apparaissent prioritaires, en suggérant les axes et les options possibles pour la mise en œuvre de ces changements.
Ce rapport dresse la synthèse des constats de la mission et présente les options d’évolution identifiées.
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D’octobre 2012 à février 2013, la mission de l’Inspection générale des finances a porté sur un
total de 37 professions et activités réglementées, qui représentaient un chiffre d’affaires cumulé
en 2010 de 235,8 Md€ et une valeur ajoutée de 123,8 Md€ (6,4 % du PIB français). Le bénéfice
net des entreprises concernées en 2010 s'élevait à 42,7 Md€ et elles employaient 1,1 million de
salariés.
La mission a procédé à une analyse statistique approfondie de la place qu’occupent ces professions réglementées dans l'économie française, de leur situation de rentabilité et de revenu et de leur dynamique par rapport aux autres secteurs du PIB. Elle a exploité pour ce faire les données de l’INSEE et celles de la DGFIP correspondant aux déclarations fiscales de plus de 500 000 structures d’activité professionnelle.
La mission a ensuite examiné, pour chacune des 37 professions qui ont été retenues dans le champ d’analyse, le contenu et la portée juridique, économique, sanitaire et sociale précise des réglementations dont elle fait l’objet. La mission a bénéficié notamment des éléments apportés par les services du ministère de l’économie et des finances à l’étranger, des analyses de la direction des affaires juridiques et de la DGCCRF, d’enquêtes réalisées par cette dernière, de travaux de la mission nationale d’audit de la DGFIP, des travaux de l’Autorité de la concurrence et des précisions apportées par les ministères de tutelle des professions.
Sur cette base, elle a expertisé, pour les principales réglementations identifiées leur bien‐fondé économique, leurs modalités de mise en œuvre, de contrôle, d’évaluation et de révision et l’état des pratiques professionnelles.
Enfin, la mission a eu un échange avec chacun des ministères sectoriels concernés et chacune des principales structures de représentation professionnelle, pour prendre connaissance de leurs perceptions, commentaires et projets sur l’état des réglementations en place et sur l’économie de leurs professions.
Grâce à ces éléments, elle a pu identifier un ensemble d’enjeux sous‐jacents au fonctionnement
économique des professions réglementées, déterminer les options possibles par rapport aux
réglementations existantes et commencer à évaluer, en lien avec la direction générale du Trésor,
l’impact économique possible des modifications évoquées.
CONCLUSION
La mission a passé en revue 37 professions et activités en examinant pour chacune d’elle les
options possibles d’évolution.
La mission considère qu’une partie de ces options, techniquement justifiées, demande une
décision qui conduirait à modifier le cadre d’exercice professionnel et la rémunération qui s’y
attache.
Ces options relèvent de plusieurs logiques, notamment :
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l’amélioration des droits des consommateurs ;
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l’augmentation de la concurrence sur certains marchés ;
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l’orientation vers les coûts des tarifs réglementés ;
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la liberté d’entreprendre, de s’installer ou d’investir pour les professionnels.Elles supposent pour la plupart des réformes législatives dont l’élaboration permettrait l’engagement d’un débat que la mission n’avait pas vocation à organiser.Télécharger ici le document rapport en entier, détails fonctions et graphes
SYNTHÈSE
1. La mission de l’Inspection Générale des Finances a procédé à l’analyse économique du
fonctionnement de 37 professions et activités réglementées. Elles ont été sélectionnées sur la
base de leur poids dans l’économie, de leur rentabilité et parce qu’elles font l’objet d’au moins
deux réglementations spécifiques. Il s’agit de services aux particuliers ou aux entreprises,
relevant des professions juridiques, des professions du chiffre, des professions de santé, des
professions artisanales et d’autres domaines techniques. Elles ont représenté en 2010 un chiffre
d’affaires cumulé de 235,8 Md€ et une valeur ajoutée de 123,8 Md€ (6,4 % du PIB). Le
bénéfice agrégé net de ces professions et activités était de 42,7 Md€ en 2010. Ces 37 activités
emploient 1,1 million de salariés.
2. Les professions réglementées étudiées se distinguent par des niveaux élevés de rentabilité, de revenus et des évolutions qui ne trouvent, dans certains cas, pas d’autre explication que la réglementation en vigueur.
Dans les 37 professions et activités examinées, le bénéfice net avant impôt représentait en 2010 en moyenne 19,2 % du chiffre d’affaires, soit 2,4 fois la rentabilité constatée dans le reste de l’économie. L’examen des bénéfices déclarés par les professionnels a permis de constater qu’au moins 32 de ces professions présentent des revenus médians supérieurs au revenu médian des salariés français. Parmi les 37 professions examinées, le revenu médian dépasse en effet 3 000 € (nets) par mois pour 18 professions, 10 000 € (nets) mensuels pour 5 professions et 20 000 € (nets) mensuels pour 3 professions. Économiquement, les niveaux de revenus observés, souvent supérieurs à ceux que les usagers imaginent, ne s’expliquent pas toujours par la durée de la formation, l’ampleur des investissements à réaliser ni l’existence d’un risque d’échec économique de l’activité.
Parallèlement, il a été constaté qu’entre 2000 et 2010, les professions concernées ont vu leur valeur ajoutée agrégée augmenter de 54 % alors que le PIB ne progressait que de 35 %. Sur la même période, le bénéfice net de ces professions s’est accru de 46 % alors que les prélèvements obligatoires progressaient en valeur de 29 %.
3. Pour chacune des 37 professions, la mission a analysé, sous l’angle économique, cinq catégories principales de réglementations portant sur les tâches et activités réservées, les tarifs réglementés, l’existence d’exigences minimales de qualification, l’existence de restrictions à la liberté de formation ou d’installation, l’existence de restrictions à l’accès au capital.
4. Dans une majorité de cas, il n’est pas contestable que les réglementations existantes puissent contribuer dans leur principe, à mettre œuvre les objectifs d’intérêt général et d’efficacité économique qui les ont inspirées.
Les réglementations en place sont économiquement justifiées lorsqu’elles répondent de façon précise et circonscrite à des contraintes telles que :
2. Les professions réglementées étudiées se distinguent par des niveaux élevés de rentabilité, de revenus et des évolutions qui ne trouvent, dans certains cas, pas d’autre explication que la réglementation en vigueur.
Dans les 37 professions et activités examinées, le bénéfice net avant impôt représentait en 2010 en moyenne 19,2 % du chiffre d’affaires, soit 2,4 fois la rentabilité constatée dans le reste de l’économie. L’examen des bénéfices déclarés par les professionnels a permis de constater qu’au moins 32 de ces professions présentent des revenus médians supérieurs au revenu médian des salariés français. Parmi les 37 professions examinées, le revenu médian dépasse en effet 3 000 € (nets) par mois pour 18 professions, 10 000 € (nets) mensuels pour 5 professions et 20 000 € (nets) mensuels pour 3 professions. Économiquement, les niveaux de revenus observés, souvent supérieurs à ceux que les usagers imaginent, ne s’expliquent pas toujours par la durée de la formation, l’ampleur des investissements à réaliser ni l’existence d’un risque d’échec économique de l’activité.
Parallèlement, il a été constaté qu’entre 2000 et 2010, les professions concernées ont vu leur valeur ajoutée agrégée augmenter de 54 % alors que le PIB ne progressait que de 35 %. Sur la même période, le bénéfice net de ces professions s’est accru de 46 % alors que les prélèvements obligatoires progressaient en valeur de 29 %.
3. Pour chacune des 37 professions, la mission a analysé, sous l’angle économique, cinq catégories principales de réglementations portant sur les tâches et activités réservées, les tarifs réglementés, l’existence d’exigences minimales de qualification, l’existence de restrictions à la liberté de formation ou d’installation, l’existence de restrictions à l’accès au capital.
4. Dans une majorité de cas, il n’est pas contestable que les réglementations existantes puissent contribuer dans leur principe, à mettre œuvre les objectifs d’intérêt général et d’efficacité économique qui les ont inspirées.
Les réglementations en place sont économiquement justifiées lorsqu’elles répondent de façon précise et circonscrite à des contraintes telles que :
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le manque d’expertise du public sur la qualité et l’adéquation du service proposé et sur l’étendue de son besoin ;
le risque d’apparition de prix trop élevés par rapport aux coûts de revient du service ou de prix trop bas pour permettre d’offrir un service de qualité suffisante ;
la prévention des conflits d’intérêts chez les professionnels.
5. La mission a constaté, dans les cas des médecins ‐ généralistes et spécialistes ‐, des avocats,
des experts‐comptables et des commissaires aux comptes, qui sont les professions les plus
nombreuses, qu’il existe malgré les règles applicables une réelle intensité concurrentielle au sein
de la profession. L’offre de service de ces professionnels au niveau national est facilement
disponible (liberté d’installation), nombreuse (pas de numerus clausus durablement malthusien
et pénalisant pour l’offre) et les tarifs sont libres dans la plupart des cas. Les différences de
revenus entre les professionnels traduisent en général des différences d’expériences, de
références ou de prestations offertes.
Cependant, ce niveau de concurrence n’est pas rencontré dans l’ensemble des 37 professions étudiées.
6. La mission a examiné des options d’assouplissement ou de suppression des réglementations applicables aux 37 professions examinées.
7. Concernant les tâches et activités réservées à certains professionnels («monopoles d’activité»), les options identifiées portent sur la normalisation de plusieurs périmètres réservés d’activités des professions suivantes :
Cependant, ce niveau de concurrence n’est pas rencontré dans l’ensemble des 37 professions étudiées.
6. La mission a examiné des options d’assouplissement ou de suppression des réglementations applicables aux 37 professions examinées.
7. Concernant les tâches et activités réservées à certains professionnels («monopoles d’activité»), les options identifiées portent sur la normalisation de plusieurs périmètres réservés d’activités des professions suivantes :
pharmaciens, pour la délivrance des médicaments à prescription médicale facultative ;
notaires, pour la rédaction des actes soumis à publicité foncière ;
greffiers de tribunaux de commerce, pour la gestion des données relatives aux registres légaux ;
huissiers, pour la signification des actes de procédure et décisions de justice non pécuniaires ;
mandataires judiciaires, pour la gestion des liquidations ;
les professions du droit, pour les différents types de ventes aux enchères.
8. Concernant les tarifs réglementés, la mission a constaté un déficit d’orientation des tarifs vers les coûts réels des professionnels. Dans certaines professions caractérisées par des tarifs réglementés, une baisse de 20 % des tarifs laisserait encore une marge nette raisonnable aux professionnels. La principale option identifiée consisterait, au vu de la dispersion actuelle de la tutelle économique, à donner à l’Autorité de la concurrence la capacité d’imposer l’orientation vers les coûts des tarifs quand ils sont réglementés. Parallèlement, une révision quinquennale des tarifs serait souhaitable.
Une gestion plus exigeante des tarifs réglementés pourrait utilement s’accompagner d’une explicitation des coûts du « service universel » ou de certains services rendus « gratuitement » à la puissance publique par certains professionnels.
Complémentairement, certains tarifs réglementés pourraient être supprimés (tarifs réglementés des notaires sur les négociations immobilières, tarifs de postulation des avocats) tandis que d’autres tarifs, non réglementés, pourraient être rendus plus transparents :
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les tarifs de conseil et de pose des prothèses dentaires ;
les tarifs d’intervention d’urgence des plombiers et des serruriers.
9. Pour les professions soumises à autorisation d’installation (par exemple l’existence d’un droit de présentation), il serait économiquement plus efficace de poser un principe de liberté d’installation en prévoyant dans des cas précis que les pouvoirs publics disposent d’un droit d’opposition motivée, strictement défini par la loi et placé sous le contrôle du juge administratif.
10. Concernant les exigences minimales de qualification, les options envisagées viseraient :
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dans le secteur de la santé, à étendre les prérogatives de prescription médicale des infirmiers et des opticiens ;
dans certains métiers du bâtiment, à alléger les contraintes de qualification restreignant l’accès à des tâches artisanales et à supprimer celles restreignant l’accès à des tâches élémentaires.
11. Concernant les restrictions à l’accès au capital des structures d’exercice à des investisseurs
tiers, la mission constate une sédimentation historique et complexe par ailleurs contestée au
plan européen. Une option envisageable consisterait à poser le principe de la liberté
d’investissement pour la plupart des professions où telle n’est pas la règle aujourd’hui.
La mission suggère, si cette option est mise en œuvre, que l’intensification de la concurrence qui pourrait en résulter, s’accompagne d’un renforcement des prérogatives des ordres professionnels en matière de contrôle déontologique et de sanction.
12. Pour les restrictions à la liberté de formation, la principale option envisagée est de supprimer le « numerus clausus » restreignant l’accès à plusieurs formations liées à la santé (pharmacien d’officine, chirurgien‐dentiste, infirmier, masseur‐kinésithérapeute, vétérinaire), seules les formations de médecin généraliste et de médecin spécialiste justifiant, par leur durée et leur coût, une régulation spécifique sans risque de la voir contournée.
13. La mise en œuvre d’options de cette nature serait susceptible à un horizon de cinq ans de générer, selon la direction générale du Trésor, un surcroît d’activité d’au moins 0,5 point de PIB, plus de 120 000 emplois supplémentaires et un surcroît d’exportations de 0,25 point de PIB.
La mission suggère, si cette option est mise en œuvre, que l’intensification de la concurrence qui pourrait en résulter, s’accompagne d’un renforcement des prérogatives des ordres professionnels en matière de contrôle déontologique et de sanction.
12. Pour les restrictions à la liberté de formation, la principale option envisagée est de supprimer le « numerus clausus » restreignant l’accès à plusieurs formations liées à la santé (pharmacien d’officine, chirurgien‐dentiste, infirmier, masseur‐kinésithérapeute, vétérinaire), seules les formations de médecin généraliste et de médecin spécialiste justifiant, par leur durée et leur coût, une régulation spécifique sans risque de la voir contournée.
13. La mise en œuvre d’options de cette nature serait susceptible à un horizon de cinq ans de générer, selon la direction générale du Trésor, un surcroît d’activité d’au moins 0,5 point de PIB, plus de 120 000 emplois supplémentaires et un surcroît d’exportations de 0,25 point de PIB.
