Le pouvoir de la richesse
Dans tout système politique, les personnes riches et puissantes tenteront d'influencer les règles à leur avantage. Les démocraties libérales devraient recourir à un éventail d'outils politiques pour se prémunir contre la mainmise des élites.
J'ai passé la majeure partie de ma carrière à être assez sceptique à l'égard des arguments égalitaires, et à bien des égards, je le reste. Bien que répandue parmi mes collègues philosophes, l'idée que la justice exige une forme quelconque d'égalité matérielle m'a toujours paru à la fois philosophiquement infondée et économiquement naïve.
Mes réticences envers l'égalitarisme s'appuient sur de solides fondements philosophiques. L'exemple de Wilt Chamberlain donné par Robert Nozick, par exemple, démontre de façon convaincante que l'égalité des résultats est profondément incompatible avec le respect de la liberté individuelle. L'objection du nivellement par le bas (qu'elle soit philosophique, littéraire ou musicale) montre que rendre une société plus égalitaire ne la rend pas nécessairement meilleure. Et, plus important encore peut-être, Harry Frankfurt a démontré que ce qui motive réellement nombre de nos objections aux inégalités de répartition est en fait un attachement à la suffisance – la conviction que chacun devrait avoir suffisamment, sans nécessairement avoir la même chose.
Mais tout cela est parfaitement compatible avec l'idée qu'une moindre inégalité, à la marge, pourrait finalement s'avérer cruciale. Cette idée trouve son origine chez Adam Smith – non pas le Smith caricatural des cours d'introduction à l'économie, mais celui qui, dans La Richesse des nations, a consacré des centaines de pages à démontrer comment les riches manipulent les règles. Smith a perçu avec une lucidité implacable que les employeurs ne se contentent pas de se faire concurrence sur les marchés. Ils s'entendent aussi de manière tacite, constante et uniforme, pour ne pas augmenter les salaires au-delà de leur niveau actuel. Et lorsque le pouvoir législatif intervient pour trancher ? « Ses conseillers sont toujours les maîtres.»
Le philosophe Eric Schliesser, dans son ouvrage sur Adam Smith, soutient que la « partialité théorique de Smith envers les travailleurs pauvres » n'était pas de la sentimentalité. Il s'agissait d'une correction délibérée d'un biais que Smith considérait comme structurel et permanent. « Favoriser intentionnellement les travailleurs pauvres peut, en réalité, engendrer un traitement plus égalitaire pour tous », écrit Schliesser, car « dans la plupart des cas, les riches savent tirer davantage profit de n’importe quel système de règles ».
Tout au long de La Richesse des nations, Smith « attire l’attention sur ce que les économistes contemporains appellent la “recherche de rente” par les élites influentes ». Selon Smith, le système mercantiliste tout entier en était un monument. Les riches ne se contentaient pas de bénéficier des règles ; ils les édictaient.
Des penseurs ultérieurs ont formalisé le mécanisme décrit par Smith. Michael Munger et Mario Villarreal-Diaz soutiennent que la transition du capitalisme au capitalisme de connivence présente la structure d'un dilemme du prisonnier. Dans toute économie de marché performante, il arrive un moment où, pour une entreprise donnée, « il devient plus rentable, du moins d'un point de vue comptable, d'utiliser le pouvoir de l'État pour extraire des ressources d'autrui ou pour protéger ses produits existants de la concurrence ». Lorsque ce moment arrive, les entreprises rationnelles réorientent leurs ressources de l'innovation vers le lobbying. Brink Lindsey et Steven Teles, dans leur ouvrage *The Captured Economy*, documentent les manifestations de ce phénomène dans les domaines de la finance, de la propriété intellectuelle, des licences professionnelles et de l'aménagement du territoire : « la prolifération de réglementations régressives qui redistribuent la richesse et les revenus vers le haut de l'échelle économique tout en étouffant l'entrepreneuriat et l'innovation ». Une étude plus récente sur les fusions-acquisitions révèle que la consolidation est suivie d'une augmentation significative et persistante des activités d'influence politique, confirmant empiriquement l'intuition fondamentale d'Henry Simons : la concentration économique ne se limite pas à son domaine. Elle déborde sur le plan politique.
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Si vous êtes un libéral classique et que vous lisez ceci, vous avez probablement déjà une réponse toute prête. Je le sais, car je l'ai moi-même formulée à maintes reprises. Cette réponse est la suivante : le problème ne vient pas des marchés, mais de l'État. Si le gouvernement n'avait pas le pouvoir de distribuer des faveurs, il n'y aurait pas de faveurs à solliciter. La solution au népotisme ? Réduire la taille de l'État.
Il y a du vrai dans cette idée. La tradition libérale classique a toujours considéré qu'un État doté d'un pouvoir discrétionnaire sur la vie économique crée des opportunités de recherche de rente, et que l'un des moyens de réduire cette recherche de rente est de limiter le pouvoir susceptible d'être accaparé. Mais si cette réaction est la première, naturelle chez les libéraux classiques, face à la concentration des richesses, elle ne résout pas le problème. « Réduire la taille de l'État » peut revêtir de nombreuses significations : diminuer les dépenses, embaucher moins de personnel, appliquer les lois avec moins de rigueur, ou encore réduire délibérément les capacités de l'État par d'autres moyens. Malheureusement, certaines de ces solutions peuvent s'avérer contre-productives, voire dangereuses. Pour comprendre pourquoi, je souhaite me pencher sur ce qui est sans doute l'un des articles les plus importants en économie politique de ces vingt dernières années : « La persistance du pouvoir, des élites et des institutions » de Daron Acemoglu et James Robinson.
Acemoglu et Robinson distinguent deux types de pouvoir politique. Le pouvoir politique de jure est le pouvoir formel, inscrit dans les lois et les constitutions : le droit de vote, d'éligibilité, de légiférer. Le pouvoir politique de facto est le pouvoir informel, celui qui s'exerce concrètement pour influencer les résultats en dehors des circuits officiels : par le lobbying, le financement des campagnes électorales, le contrôle des médias, le pantouflage entre le secteur privé et les organismes de réglementation, et parfois même par l'intimidation ou la violence. Le pouvoir de jure et le pouvoir de facto interagissent, mais ils sont différents et leur répartition diffère. Une société peut modifier la répartition du pouvoir de jure sans pour autant modifier celle du pouvoir de facto. Et, surtout, ceux qui perdent du pouvoir de jure suite à une réforme institutionnelle sont fortement incités à investir dans le pouvoir de facto pour compenser cette perte. Plus l'élite est restreinte et fortunée, plus elle a intérêt à contrôler la politique, et plus il lui est facile de résoudre le problème de l'action collective que cela implique.
Acemoglu et Robinson modélisent formellement cette interaction et aboutissent à un résultat frappant. Dans certaines conditions – des conditions qui s'avèrent assez fréquentes empiriquement – l'effet d'une modification des institutions politiques formelles est entièrement compensé par des variations dans l'investissement dans le pouvoir de fait. C'est ce qu'ils appellent la « démocratie capturée » : un modèle dans lequel les institutions démocratiques subsistent sur le papier mais « privilégient les institutions économiques qui favorisent une élite ». Plus frappant encore, leur modèle montre que, dans certaines configurations, les résultats économiques favorables à l'élite sont en réalité plus probables en démocratie qu'en autocratie, précisément parce que l'élite investit massivement dans le pouvoir de fait pour compenser l'avantage démocratique formel dont bénéficient les citoyens ordinaires.
L'exemple historique qui motive leur article est celui du Sud américain après la guerre de Sécession. L'esclavage fut aboli et les anciens esclaves obtinrent le droit de vote. Officiellement, la répartition du pouvoir politique avait été radicalement transformée. Mais l'élite économique du Sud, confrontée à ce changement formel, investit massivement dans le pouvoir de facto : monopoles du travail, politiques visant à entraver la mobilité de la main-d'œuvre, privation du droit de vote par le biais de tests d'alphabétisation et de taxes électorales, et recours systématique à l'intimidation et à la violence pour imposer un ordre politique que le droit formel n'autorisait plus. De ce fait, l'ordre économique d'avant la guerre de Sécession – agriculture de plantation, répression du travail, concentration des richesses – persista pendant près d'un siècle. Les institutions formelles avaient changé. La répartition du pouvoir de facto, elle, était restée la même. Et c'est ce pouvoir de facto qui détermina les résultats.
Les conséquences pour la stratégie du « simple réduction de l'État » sont préoccupantes. On peut certes priver l'État de son pouvoir de distribuer des faveurs, mais la richesse concentrée qui en a bénéficié demeure intacte, et ceux qui la détiennent ont tous les moyens et toutes les incitations pour reconstruire l'État à leur avantage. L'État ne reste pas réduit à sa plus simple expression. Il se reconstitue sous la forme que préfèrent les intérêts les plus puissants. L'approche consistant à « réduire l'État » considère les institutions politiques comme un simple curseur que l'on peut régler ; or, Acemoglu et Robinson démontrent que ce réglage est endogène, continuellement influencé par la distribution même du pouvoir économique.
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Je tiens à préciser que rien de tout cela ne réfute la tradition libérale classique. Cela réfute certes la version la plus simpliste de la réponse consistant à « réduire l'État », mais ce n'est que le point de départ d'une réflexion libérale classique bien plus riche sur la conception institutionnelle. Cette tradition se penche depuis longtemps sur les différentes facettes du problème du de jure et du de facto, et elle a développé des ressources précieuses pour l'analyser. Permettez-moi d'en citer deux.
La première proposition provient de l'économiste du choix public James Buchanan, notamment de son ouvrage tardif coécrit avec Roger Congleton, « La politique par principe, et non par intérêt ». Le point de départ de Buchanan était une préoccupation très proche de celle formalisée par Acemoglu et Robinson : la politique démocratique ordinaire tend à produire des lois qui favorisent des groupes d'intérêts concentrés au détriment des majorités diffuses, précisément parce que ces intérêts concentrés ont davantage à gagner de l'investissement politique. Sa réponse fut de proposer ce qu'il appelait le principe de généralité : une contrainte constitutionnelle exigeant que les décisions politiques s'appliquent à tous sans discrimination. Si la législation doit traiter tous les citoyens de la même manière – pas de subventions ciblées, pas d'allégements fiscaux spécifiques à un secteur, pas d'exceptions pour des groupes privilégiés – alors le lobbying perd tout son intérêt. Il n'y a pas de rentes spécifiques à un groupe à capter, et donc aucune raison d'investir dans le pouvoir politique de facto qui inquiète Acemoglu et Robinson. F. A. Hayek avait longtemps défendu les vertus des règles générales et abstraites, arguant qu'elles préservent la liberté individuelle et tiennent compte de la dispersion des connaissances. La contribution de Buchanan a été de démontrer pourquoi de telles règles sont aussi, précisément, résistantes à la captation. Le principe de généralité ne résout pas tous les problèmes, et imposer une véritable généralité est en soi politiquement difficile. Mais il met en lumière une caractéristique structurelle de l'organisation institutionnelle qui atténue de facto le problème du pouvoir – et ce, d'une manière parfaitement conforme aux engagements libéraux classiques envers l'État de droit.
La seconde ressource provient de la lauréate du prix Nobel Elinor Ostrom, dont les travaux de toute une vie sur la gouvernance des biens communs offrent une perspective encore plus radicale. Le débat sur la concentration du pouvoir économique a généralement été présenté comme une opposition binaire : soit l’État le limite par une réglementation centralisée, soit le marché le résout par la pression concurrentielle. Ostrom a consacré sa carrière à démontrer que cette opposition est erronée. Les communautés peuvent s’auto-organiser, et s’organisent effectivement, en des dispositifs de gouvernance complexes – pour la pêche, les forêts, les systèmes d’irrigation, les bassins hydrogéologiques – qui ne dépendent ni de l’autorité centralisée de l’État ni ne se réduisent à la seule propriété privée. La forme institutionnelle qu’elle a documentée et analysée est appelée gouvernance polycentrique : la prise de décision est distribuée entre de multiples centres d’autorité qui se chevauchent, chacun ayant ses propres règles, chacun responsable devant un groupe d’intérêt différent, chacun capable d’interagir avec les autres et de les contraindre.
La gouvernance polycentrique présente plusieurs avantages. Elle est souvent plus adaptable que les systèmes centralisés, elle tire mieux parti des connaissances locales et elle est plus à l’écoute des préférences réelles des populations qu’elle gouverne. Mais la caractéristique la plus pertinente pour notre propos est ce qu’Ostrom a appelé la redondance. Dans un système polycentrique, la gouvernance n'est pas concentrée dans une seule institution qui détermine les conséquences pour tous. Elle est distribuée entre ce qu'Ostrom appelait des « systèmes autonomes parallèles » : de multiples instances de réglementation, d'interprétation et d'application des règles fonctionnant de concert plutôt que de répondre à une autorité centrale unique. Cette distribution présente une propriété cruciale : si un seul nœud du système est pris en main ou dysfonctionne, les autres continuent de fonctionner. « La probabilité de défaillance à l'échelle d'une vaste région », écrivait Ostrom, « est considérablement réduite par la mise en place de systèmes parallèles.»
C'est précisément la réponse structurelle que préconise l'analyse d'Acemoglu et Robinson. Le problème du de jure et du de facto est fondamentalement un problème de captation d'un seul point : la richesse concentrée recherche le levier de l'autorité formelle et l'oriente à ses fins. Un système polycentrique prive la richesse concentrée de ce levier, puisqu'il n'existe pas de levier unique. La prise de contrôle d'une institution n'en laisse pas plusieurs autres intactes. Contrairement à l'approche constitutionnelle verticale de Buchanan, qui repose sur l'établissement de règles adéquates dès la fondation du système et leur maintien face aux pressions, les systèmes polycentriques d'Ostrom sont constamment repensés par les citoyens eux-mêmes. Lorsqu'un système échoue, les participants le modifient. Dès qu'une mainmise se manifeste dans une instance, d'autres proposent des alternatives. La gouvernance devient adaptative plutôt que figée, ce qui rend sa prise de contrôle permanente d'autant plus difficile.
Une autre implication de la logique polycentrique mérite d'être soulignée, car elle va à l'encontre de nombreuses conceptions progressistes de l'inégalité. Dans un système véritablement polycentrique, l'inégalité des richesses peut parfois constituer une force. De multiples centres de richesse privée, chacun avec ses propres intérêts et en concurrence avec les autres, peuvent s'équilibrer mutuellement et freiner l'État. Douglass North et Barry Weingast illustrent parfaitement ce phénomène à propos de l'Angleterre après la Glorieuse Révolution : le Parlement a pu véritablement contraindre la Couronne après 1688 précisément parce que les classes marchandes et foncières avaient accumulé suffisamment de richesse privée et de capacités d'organisation pour rendre les contraintes constitutionnelles efficaces. Montesquieu a développé une version similaire de l'argument concernant la noblesse comme contrepoids au pouvoir monarchique ; Tocqueville en a développé une autre concernant les associations volontaires comme remparts contre le despotisme démocratique. La tradition libérale classique a depuis longtemps reconnu qu'une société civile pluraliste, avec de multiples centres de richesse concurrents, constitue l'un des remparts les plus efficaces contre la tyrannie centralisée.
Mais cette fonction protectrice repose sur une condition souvent négligée : la richesse doit rester répartie entre des factions véritablement concurrentes, plutôt que d’être concentrée au sein d’une faction dominante. Dès lors que les centres de richesse se coordonnent – par le biais d’associations professionnelles, d’investissements politiques partagés, de réseaux de pantouflage ou simplement de convergences d’intérêts de classe – le contre-pouvoir pluraliste se transforme en une faction unifiée, et cette faction unifiée s’empare de l’État. C’est précisément cette transition que le modèle d’Acemoglu et Robinson met en lumière : la capacité de l’élite à résoudre le problème de l’action collective que représente l’investissement politique est le moteur de la capture de la démocratie. Le problème n’est pas l’inégalité des richesses en soi, mais leur concentration au sein d’une faction politiquement dominante.
Ni Buchanan ni Ostrom ne résolvent pleinement le problème identifié par Acemoglu et Robinson. Le principe de généralité de Buchanan repose sur la possibilité d’appliquer une véritable généralité dans un système politique où les plus riches sont fortement incités à créer des exceptions. Les dispositifs polycentriques d’Ostrom sont vulnérables à la capture au niveau méta : la reconnaissance et la protection formelles de l’autonomie locale sont elles-mêmes susceptibles d’être sapées par un pouvoir concentré. Ces deux approches témoignent d'une réflexion libérale classique approfondie sur le problème sous-jacent et proposent des solutions qui vont bien au-delà d'une simple réduction de la taille de l'État.
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Que faire, dès lors, face au problème immédiat des concentrations de richesses déjà suffisamment importantes pour exercer un pouvoir politique de facto considérable ? La vérité est qu'aucun levier politique unique n'est suffisant, et le cadre d'analyse d'Acemoglu et Robinson permet de comprendre pourquoi. Les concentrations de richesses suffisamment importantes pour acquérir une influence politique ne peuvent être démantelées par une seule intervention institutionnelle, car toute intervention, prise isolément, sera elle-même soumise au pouvoir de facto qu'elle cherche à limiter. La réponse appropriée est donc plurielle plutôt qu'unique, et continue plutôt que décisive.
Une piste naturelle est une réforme fiscale ciblant les fortunes dynastiques. J'ai longuement soutenu qu'un impôt annuel sur la fortune, tel que préconisé par Gabriel Zucman, est mal adapté à ses objectifs affichés, principalement en raison de problèmes d'évaluation et d'incitation qui s'aggravent à mesure que l'impôt augmente. Des réformes plus modestes de l'assiette de l'impôt sur le revenu sont prometteuses : considérer le décès comme un événement de réalisation et supprimer la réévaluation de la base imposable permettraient d'intégrer des décennies de plus-values accumulées à l'assiette fiscale à un moment comptable naturel, et un impôt minimum sur les plus-values accumulées pour les ultra-riches ciblerait les rendements exceptionnels dès leur apparition. Ma collègue Miranda Perry Fleischer a démontré que la suppression de la réévaluation de la base imposable constitue une solution de second choix plausible pour ceux qui s'inquiètent de la concentration des richesses. Elle a également plaidé en faveur d'un impôt de type Rignano, qui imposerait plus lourdement les richesses anciennes que les nouvelles en taxant le patrimoine hérité à des taux progressivement plus élevés au fil des générations. Robert Nozick, dans son ouvrage « The Examined Life », a même proposé une solution similaire : restructurer le système successoral afin que « les impôts déduisent des biens léguables la valeur de ce que les personnes ont elles-mêmes reçu par legs », de sorte qu'un héritage ne puisse pas se transmettre de génération en génération.
Mais la réforme fiscale n'est pas une solution miracle, comme le montre clairement le paysage politique américain actuel. La clique oligarchique qui entoure l'administration actuelle est en grande partie le fruit d'un travail d'initié plutôt que d'un héritage, et n'aurait pas été contrainte par un régime d'impôt sur les successions crédible. L'impôt peut agir sur la génération suivante ; il ne peut résoudre les problèmes de la génération actuelle. C'est pourquoi il faut envisager la réforme fiscale en parallèle d'autres réponses institutionnelles, et non comme un simple substitut. Le type de réforme de la structure du marché préconisé par Lindsey et Teles – des droits de propriété intellectuelle plus restreints, des barrières à l'entrée sur le marché du travail moins importantes, une moindre intervention de la réglementation sur l'offre de logements, une réduction des subventions à la prise de risques financiers – s'attaque aux rentes économiques qui financent l'influence politique à la source même. Le principe de généralité souligné par Buchanan propose une méthode d'évaluation des propositions institutionnelles : traitent-elles les citoyens dans leur ensemble, ou favorisent-elles la création d'intérêts particuliers ? Quant à l'approche polycentrique d'Ostrom, elle suggère que la défense à long terme contre la mainmise des institutions réside moins dans une réforme centralisée particulière que dans le développement d'institutions multiples et complémentaires, capables d'absorber les chocs et de contourner les défaillances. Aucune de ces approches n'est suffisante à elle seule. Ensemble, elles permettent d'appréhender l'ampleur du problème.
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Les libéraux classiques devraient prendre au sérieux les inégalités de richesse. Non pas parce que l'argument de la suffisance est erroné – je le considère toujours, d'un point de vue philosophique, comme largement valable. Et non pas parce que les libéraux classiques doivent adhérer au programme politique progressiste – leurs outils constituent souvent la voie la plus efficace pour atteindre les objectifs que les progressistes souhaitent le plus. Ils devraient s'en préoccuper sérieusement car leur engagement le plus profond l'exige. Si l'on partage l'avis de Simons selon lequel « nul ne peut se voir confier un grand pouvoir », on ne peut ignorer le puissant moteur de concentration du pouvoir à l'œuvre dans les démocraties modernes. La richesse se traduit en influence politique. L'influence politique se traduit en réglementations favorables. Les réglementations favorables se traduisent par davantage de richesse.
Ce que j'ai tenté de démontrer dans cet essai, c'est que la tradition libérale classique dispose de ressources plus importantes pour analyser ce cycle que ses critiques ne le supposent souvent – et que le travail nécessaire pour l'appréhender sérieusement ne fait que commencer. Le cadre théorique proposé par Acemoglu et Robinson devrait transformer la manière dont les libéraux classiques conçoivent le rapport entre richesse et pouvoir. Buchanan et Ostrom proposent des pistes de réponse institutionnelle qui vont bien au-delà d'une simple réduction de la taille de l'État. Rien de tout cela ne tranche la question de la marche à suivre. Mais c'est peut-être là l'essentiel. La question de l'influence de la richesse sur le pouvoir est une question que nul ne peut se permettre d'ignorer – et il est certain qu'aucun levier politique unique ne saurait la résoudre.
Matt Zwolinski
Matt Zwolinski est professeur agrégé de philosophie à l'Université de San Diego et codirecteur de l'Institut de droit et de philosophie de cette même université.
Il a publié plusieurs ouvrages et articles, dont : *Exploitation, Capitalism, and the State*, qui explore la notion d'exploitation et sa pertinence pour l'évaluation morale de certaines formes d'échanges marchands (comme le travail forcé et la spéculation) et d'activités ou structures politiques (comme la recherche de rente et l'État bureaucratique moderne) ; et, en collaboration avec John Tomasi, *A Brief History of Libertarianism*, qui retrace l'évolution de la pensée libertarienne depuis ses origines chez des figures comme Grotius et les scolastiques espagnols jusqu'à des penseurs plus contemporains tels que Rothbard, Hayek, Rand et Nozick.
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