En France, presque tout le monde est fonctionnaire sans le savoir
Une grande partie des activités économiques dépendent de financements publics en France. La frontière entre public et privé s’efface. 25 et 30 millions de personnes ont un revenu qui dépend directement de l’État. Alors, les Français et Françaises seraient-ils tous fonctionnaires ?
On continue volontiers d’opposer les fonctionnaires, censés vivre de l’impôt, et les salariés du privé, qui relèveraient de l’économie réelle.
Pourtant, si l’on parle non plus des statuts, mais des flux d’argent public, le paysage change nettement. Une proportion importante des revenus considérés comme privés dépend en réalité de décisions publiques : remboursements d’assurance maladie, aides agricoles, marchés publics, subventions culturelles, crédits d’impôt, garanties accordées au secteur financier, contrats financés par l’État ou par les collectivités.
Selon les données de l’INSEE, 30,9 millions d’actifs travaillent pour le privé.
La fonction publique, au sens strict, rassemble environ 5,8 millions d’agents en 2023, soit près d’un emploi sur cinq. Si l’on ajoute les salariés du monde associatif, les professions libérales de santé, certains salariés du bâtiment et des travaux publics (BTP), les agriculteurs financés par la Politique agricole commune (PAC), les secteurs régulés comme l’énergie ou encore les services financiers adossés à la dette publique, on arrive rapidement à plusieurs dizaines de millions de personnes dont les revenus dépendent, directement ou plus indirectement, de financements publics.
L’objectif ici n’est pas d’être exhaustif. Presque tous les secteurs, à des degrés divers, s’appuient sur des mécanismes publics. Mais certains offrent des exemples particulièrement documentés. Cet article se concentre sur quelques cas emblématiques.
Secteurs dépendants de l’État
Il est utile de visualiser l’ensemble du paysage économique français à travers un tableau synthétique. Celui-ci montre comment se répartissent, secteur par secteur, les personnes vivant (directement ou indirectement) de fonds publics – et celles dont l’activité relève réellement d’un marché privé pur.
Nous avons utilisé les données de l’Insee – Fonction publique et emploi, l’Insee – Population active, l’INJEP – Emploi associatif, du ministère de la Culture – Chiffres clés culture, de la direction de l’Animation de la recherche, des Études et des Statistiques (DARES) – Chômage indemnisé, de France Travail, du ministère de l’Économie – Commande publique, MSA, du ministère de l’Agriculture et de la PAC, de la Fédération bancaire française, de France Assureurs, de l’UNÉDIC – Assurance chômage, de la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) – Retraites et France Digitale.
Dépendance à l'État
Tableau à 4 colonnes et 16 lignes. Trié par ordre croissant par colonne "Type de fonds publics mobilisés" (les en-têtes de colonnes avec boutons sont triables)
| Population réellement indépendante du financement public | Activités privées sans subventions | Dépendance faible ou nulle | 5 |
|---|---|---|---|
| Chômage indemnisé | Assurance chômage | Dépendance totale | 3 |
| Professionnels de santé libéraux | Assurance maladie obligatoire | Dépendance > 90 % du revenu | 1 |
| Secteur médico-social, hôpitaux privés, cliniques | Assurance maladie, ARS | Dépendance très élevée | 1 |
| Étudiants (18 ans et +) | Bourses, aides logement, services publics | Dépendance partielle | 3 |
| Start-up, innovation, deep tech | CIR, Bpifrance, France 2030 | Dépendance élevée en phase initiale | 1 |
| Culture, spectacle vivant, cinéma | CNC, intermittence, subventions | Dépendance structurelle | 1 |
| BTP, infrastructures, ingénierie | Commande publique (État + collectivités) | Dépendance partielle à forte | 2 |
| Banques et assurances | Garantie publique, dette d’État, régulation | Dépendance systémique | 2 |
| Fonction publique (État, territoriale, hospitalière) | Impôts, budget général de l’État | Dépendance totale | 6 |
| Télécoms, industries régulées | Licences, concessions publiques | Dépendance réglementaire | 0 |
| Agriculture (exploitants + salariés) | PAC + aides nationales | Dépendance ≈ 55 % du revenu | 1 |
Le tableau ci-dessus n’inclut pas les 6 à 7 millions d’adultes inactifs non répertoriés dans ces catégories (personnes vivant du revenu du ménage, du patrimoine, ou en inactivité hors dispositifs sociaux). Cela explique l’écart avec la population adulte totale.
L’État structure le marché privé
L’idée d’un secteur autonome, évoluant hors de l’État, ne résiste pas longtemps à l’analyse. Dans de nombreux métiers, les revenus dépendent de tarifs publics, de mécanismes de remboursement, de subventions, de régulations ou encore de commandes publiques.
Plusieurs travaux d’économie publique de Mariana Mazzucato, de Michel Aglietta ou encore de Pierre-Noël Giraud ont montré combien les États structurent les marchés, souvent davantage qu’on ne le reconnaît dans le débat public.
Cette question de l’imbrication entre décisions publiques et activités privées traverse également mes propres travaux sur la figure de l’entrepreneur, qu’il s’agisse d’analyser comment les politiques publiques structurent les comportements de marché ou d’examiner l’effet des cadres réglementaires sur l’allocation des ressources.
L’État, premier client du pays
Une façon d’être dépendant de l’État, c’est tout simplement la commande publique. Autrement dit, tous les contrats payés par l’État, les mairies, les départements, les hôpitaux, les boîtes publiques comme la SNCF ou la RATP, et même par l’Union européenne.
Selon les données officielles du ministère de l’Économie, ces marchés pèsent presque 8 % du PIB. Ce poids est significatif à l’échelle de l’économie nationale. Concrètement, les marchés publics pèsent 80 milliards d’euros par an, les concessions, comme celle des autoroutes, représentent 120 milliards d’euros par an.
Historiquement, cette dépendance s’explique par le rôle central de l’État, depuis les années 1960, dans le financement et la planification des grands équipements collectifs comme les autoroutes, les chemins de fer, les hôpitaux ou les infrastructures énergétiques.
Ces projets nécessitent des investissements lourds et peu compatibles avec un financement purement privé. Dans les travaux publics, la dépendance à la commande publique est bien documentée. Selon la Fédération nationale des Travaux publics, les maîtres d’ouvrage privés ne représentent qu’un peu plus de 14 milliards d’euros, soit environ un tiers du chiffre d’affaires du secteur. Le reste provenant principalement de clients publics.
Les professionnels de santé, prestataires de service public
Plusieurs professions libérales exercent dans des cadres où l’État intervient fortement : tarifs, remboursements, implantation… Le cœur de leur activité est façonné par des décisions publiques. Ces professionnels sont prestataires d’un service public puisqu’ils fournissent une mission reconnue comme d’intérêt général, financée et régulée par l’État.
C’est particulièrement visible dans le domaine de la santé. Les médecins, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes ou pharmaciens, tirent l’essentiel de leurs revenus de l’assurance maladie obligatoire. Les tarifs sont fixés ou négociés au niveau national et les revalorisations dépendent de décisions gouvernementales.
Certaines rémunérations supplémentaires sont liées à des objectifs de santé publique. Par exemple, le dispositif Rémunération sur objectifs de santé publique (ROSP) valorise la prévention, le suivi des pathologies chroniques ou la vaccination.
La justice, une mission de service public
Les acteurs de justice, comme les notaires, les huissiers, les avocats ou les greffiers, travaillent eux aussi dans un cadre largement défini par la puissance publique.
Les tarifs qu’ils appliquent sont fixés par arrêté ministériel. Par exemple, l’acte authentique des notaires leur donne un monopole prévu par la loi. L’installation n’est pas totalement libre non plus. L’État encadre l’ouverture des offices, après l’avis de l’Autorité de la concurrence, ce qui crée une forme de numerus clausus sans le nommer.
Ces professions libérales exercent une mission de service public régulé, plutôt qu’un métier purement concurrentiel.
La start-up nation n’existe pas sans l’État
Même les start-up, qu’on présente souvent comme très indépendantes, bénéficient de nombreux dispositifs publics. Le crédit d’impôt recherche (CIR) réduit le coût des dépenses de recherche et développement (R&D). Il constitue l’un des leviers fiscaux les plus utilisés par les jeunes entreprises technologiques.
De son côté, Bpifrance intervient sous plusieurs formes, comme les garanties de prêts, les co-financements ou les avances remboursables. Elles permettent aux entreprises de lever des fonds ou d’amorcer leur activité dans des conditions qu’elles n’auraient pas obtenues seules.
Les programmes comme France 2030 ou les appels à projets sectoriels complètent cet ensemble, en orientant des financements vers des secteurs jugés stratégiques : petits réacteurs modulaires (SMR), hydrogène vert, véhicules électriques, etc.
Ces soutiens jouent un rôle stabilisateur évident.
Les exploitations agricoles subventionnées
Dans beaucoup d’exploitations agricoles, les aides publiques, qu’elles viennent de la politique agricole commune (PAC) ou de dispositifs nationaux, pèsent lourd dans l’équilibre économique. Les chiffres de l’Insee l’attestent : en 2021, les subventions d’exploitation représentaient en moyenne 38 % de l’excédent brut d’exploitation des fermes qui en bénéficient.
De 2010 à 2022, les aides directes ont couvert jusqu’à 74 % du revenu moyen des exploitations, toutes spécialités confondues.
Certaines filières, comme les grandes cultures ou l’élevage bovin, sont encore plus sensibles à ces soutiens. Sans cet argent, elles seraient dans une situation économique très fragile, comme le confirment plusieurs analyses de l’Insee. L’agriculture française avance donc, selon les années et les filières, quelque part entre marché et subvention, avec des équilibres qui ne reposent jamais entièrement sur les prix de vente.
La culture cofinancée par la puissance publique
D’après le ministère de la Culture, on parle d’environ 739 800 emplois dans le secteur. Une bonne partie de ces emplois existe grâce aux financements publics : théâtres, opéras, musées, festivals, institutions patrimoniales, écoles d’art, associations subventionnées, etc.
Par exemple, le cinéma français fonctionne en grande partie dans un cadre financé ou cofinancé par la puissance publique. Le Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC) publie chaque année le montant des aides versées. En 2023, elles atteindraient 715 millions d’euros pour l’ensemble du secteur – production, distribution, exploitation. À cela s’ajoutent les crédits d’impôt cinéma, les financements des régions, et les obligations imposées aux diffuseurs (chaînes, plates-formes), devant consacrer une part de leur chiffre d’affaires à la création.
Dans les métiers du spectacle – un ensemble qui inclut le spectacle vivant mais aussi le cinéma et l’audiovisuel –, le mécanisme central est celui de l’intermittence. Il s’agit d’un régime d’assurance-chômage adapté aux artistes et techniciens qui alternent périodes d’emploi et de non-emploi. Ce système permet de lisser les revenus et, en pratique, mutualise le risque financier lié à l’irrégularité des projets artistiques – ce que rappelle régulièrement l’Unédic dans ses rapports.
La presse aidée
La presse écrite bénéficie elle aussi d’un ensemble d’aides publiques : subventions directes, TVA réduite à 2,1 %, et dispositifs spécifiques pour soutenir la diffusion. Depuis la loi Bichet de 1947, l’État veille à ce que la diffusion de la presse reste pluraliste et accessible sur tout le territoire. L’objectif est simple : éviter qu’un marché trop étroit ou trop concentré ne fragilise l’indépendance des titres. Les rapports publics consacrés aux aides à la presse rappellent régulièrement ce rôle structurant.
Selon le ministère de la Culture, ces aides à la presse représentent 21,4 % du chiffre d’affaires du secteur en 2021. Les rapports publics sur ces aides soulignent que, sans ce soutien, la situation financière de ces journaux serait encore plus dégradée, avec un risque accru de disparition de certains titres.
25 millions de Français et Françaises ont un revenu dépendant de l’État
Si on regarde uniquement les actifs et qu’on additionne tous les métiers qui dépendent peu ou beaucoup de décisions publiques – fonctionnaires, professions conventionnées, agriculture aidée, secteurs régulés, marchés publics, culture subventionnée, associations, start-up soutenues –, 25 et 30 millions de personnes ont un revenu qui dépend directement de l’État, d’une façon ou d’une autre.
Professeur des universités en sciences de gestion, Le Mans Université
À lire aussi : Quand le cynisme mine l’engagement dans la fonction publique…
42 millions de Français ont un revenu dépendant de l’État :
6 M de fonctionnaires
12 M privé cofinancé par l'État
7 M chômeurs + aidés
17 M de retraités
Seulement 5 M de privé sans subventions
La France, un pays communiste. Afuera! Philippe Herlin
Magnifique lettre de Jules Simiand Brocherie, jeune entrepreneur, fondateur de ExtraStudent
« À toi, mon très cher État, il faut que l’on se parle avant que l’on parte.
Hier, ils étaient âgés et riches. Aujourd’hui, ils sont jeunes et pauvres.
Ils partent parce que l’herbe est plus verte ailleurs.
Beaucoup te l’ont dit avant moi : la France est devenue l’un des pires pays pour entreprendre.
Et pourtant, tu as tout pour plaire me diras-tu.
Toi qui ne rates jamais un prélèvement, jamais un appel de cotisation, jamais une échéance URSSAF.
Toujours à l’heure pour encaisser,
beaucoup moins quand il s’agit de rendre.
Notre trésorerie suspendue à ton silence administratif.
Toi qui sais complexifier l’embauche,
rendre chaque CDI anxiogène,
transformer une séparation professionnelle en parcours judiciaire.
Toi qui sais si bien faire taire ceux qui veulent faire.
Toi qui es toujours là pour partager les bénéfices, mais étrangement absent quand il s’agit de pertes.
Le risque est privé,
la réussite est collective,
la sanction est individuelle.
Toi qui sais céder tes pépites aux étrangers
Alstom, Lafarge, Alcatel,
et laisser mourir celles qui résistent encore, comme Brandt, dans l’indifférence générale.
Toi qui regardes des dirigeants s’effondrer, des salariés pleurer, parce que le coût du travail empêche de mieux payer, parce que ton empathie s’arrête souvent au discours.
Beaucoup d’entre nous te quittent. Ils sont de plus en plus nombreux.
Tu ne les retiens pas. Tu les pointes du doigt. Tu les culpabilises. Tu as tort.
Ils seront mieux ailleurs et ne reviendront pas.
Je ne viens pas te dire que tout est foutu.
Je ne viens pas t’annoncer mon départ.
Entends nos cris. Accueille nos idées. Simplifie nos vies. Fais-nous confiance. Considère-nous. Et nous resterons.
Entrepreneurs, salariés, artisans, agriculteurs, nous avons des solutions concrètes.
Fonction publique
La fonction publique désigne un ensemble de personnes travaillant, sous certaines juridictions ou dans un cadre intergouvernemental, au sein des administrations publiques. Une personne travaillant dans la fonction publique est un fonctionnaire.
Les expressions « fonction publique » et « fonctionnaires » désignent souvent couramment un ensemble plus vaste de personnes travaillant pour des services publics ou d'utilité générale.
La fonction publique est caractérisée par ses privilèges statutaires, dénoncés par les libéraux.
En France, la haute fonction publique, essentiellement issue de l'École nationale d'administration, occupe régulièrement la tête des grandes entreprises françaises et constitue un vecteur privilégié de diffusion du planisme et de la mauvaise gestion publique. De par les privilèges dont elle jouit, elle constitue un pôle d'attraction pour une grande partie de la population, à la recherche d'une sécurité que n'offre pas le secteur privé. Madame de Staël remarquait déjà au XIXe siècle que « le premier article des droits de l’Homme en France, c’est la nécessité pour tout Français d’occuper un emploi public ».
L'École du Choix Public (James McGill Buchanan, William Niskanen et avant eux Jean-Baptiste Say) montre, comme tout individu, le fonctionnaire est motivé par son intérêt propre plutôt que par un indéfinissable intérêt général. En conséquence, la fonction publique se caractérise par des effets pervers :
- productivité et rémunération sont déconnectées (nivellement des productivités dû à l'homogénéité des rémunérations) ;
- sélection adverse (seuls les moins productifs restent dans la fonction publique) ;
- du fait de l'absence de logique de marché : inefficacité, impossibilité du calcul économique, impossibilité de mesurer la satisfaction de l'usager ; bureaucratie ; irresponsabilité.
Citations
- La fonction publique, la fonction privée ont toutes deux en vue notre avantage. Mais leurs services diffèrent en ceci, que nous subissons forcément les uns et agréons volontairement les autres ; d'où il suit qu'il n'est raisonnable de ne confier à la première que ce que la seconde ne peut absolument pas accomplir. (Frédéric Bastiat)
- Ce qu'il ne faut jamais perdre de vue, c'est qu’un fonctionnaire public, en sa qualité de fonctionnaire, ne produit absolument rien ; qu'il n'existe, au contraire, que sur les produits de la classe industrieuse, et qu'il ne peut rien consommer qui n'ait été enlevé aux producteurs. (Charles Comte, Charles Dunoyer, Le Censeur européen, p.29-30, 1817)
- Il y a toutes sortes de corps d’inspection, dont je me demande bien ce qu’ils inspectent. Si on faisait le recensement de tous les fonctionnaires, service par service, je suis persuadé qu’on en trouverait beaucoup dont personne ne pourrait dire à quoi ils servent. Il y a dans la fonction publique trop d’avantages, trop d’honneurs, trop d’effectifs. (Charles de Gaulle)
- Les fonctionnaires sont tellement habitués à ne rien faire que lorsqu'ils font grève, ils appellent ça une journée d'action. (Coluche) (humour)
- Le fonctionnariat constitue une noblesse républicaine, avec ses grands seigneurs et ses petits nobliaux désargentés. (Faré)
- Presque partout, en Europe, le souverain domine de deux manières : il mène une partie des citoyens par la crainte de ses agents, et l'autre par l'espérance qu'ils conçoivent de devenir ses agents. (Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique)
- Le secteur privé de l’économie est, en fait, le secteur volontaire ; et le secteur public est, en fait, le secteur coercitif. (Henry Hazlitt)
- Cela ne relève pas de la polémique que de constater que le propre des fonctionnaires est de fonctionner, et que plus il y en a, plus il faut s’attendre à ce qu’ils remplissent leur rôle : identifier de nouvelles « lacunes » réglementaires à combler, peaufiner et perfectionner l’application des lois par des directives, des règlements, des circulaires, des ordonnances et des notices. Sans compter toutes les nouvelles idées de dépenses, subventions et autres soutiens imaginés par les législateurs et qu’il faut organiser. Les risques de cette évolution sont connus : une perte de liberté d’action pour les citoyens, un affaiblissement de l’innovation, une baisse relative des revenus disponibles. (Pierre Bessard, L'AGEFI, 26/02/2015)
- L’État collectiviste fera tout diriger par une immense armée de fonctionnaires destinés à réglementer les moindres actes de vie des citoyens. (Gustave Le Bon)
- Les technocrates : une nouvelle race de fainéants. (Coluche)
- Si vous êtes prêts à accepter de vivre privé de liberté mais dans le confort — et je pense que beaucoup d'entre nous sont dans ce cas, c'est la nature humaine — vous pouvez vous lever tous les jours, aller travailler, gagner un gros salaire pour relativement peu de travail, à l'encontre de l'intérêt public, et aller vous coucher après avoir regardé la télé. (Edward Snowden)
- Dans le domaine économique, notre administration est la fille du gouvernement de Vichy. [...] La rage du contrôle était née de la pénurie des années 1940-1944. S'y ajoutait, à l'époque, la méfiance maurrassienne contre l'économie libérale. Or, parallélement, la Résistance sous sa forme administrative et politique se pénétrait de la même méfiance en partant d'une idéologie différente mais de réactions analogues. Depuis la fin de la guerre, des générations de fonctionnaires ont été formées dans l'esprit que l'intérêt général se confond non pas seulement avec la primauté de l'État mais avec l'interventionnisme étatique et la défiance à l'égard de l'entreprise privée. (Georges Pompidou, Le nœud gordien, 1974)
- Un corps cohérent, relativement petit, de fonctionnaires ayant des intérêts communs et agissant sous la direction d’une autorité centrale, a un immense avantage sur un public incohérent qui n’a point de règle fixe de conduite et ne peut être amené à agir de concert que sous l’empire d’une forte provocation. C’est pourquoi une organisation de fonctionnaires, étant arrivée au-delà d’une certaine phase de développement, devient de plus en plus irrésistible, comme nous le voyons dans les bureaucraties du continent. (Herbert Spencer)
Bibliographie
- 2012, Olivier Babeau, « fonctionnaires », In: Mathieu Laine, dir., Dictionnaire du libéralisme, Paris: Larousse, pp273-274
