Crise des retraites publiques aux USA: une bombe à retardement, et les leçons pour la France
La crise ancienne et profonde mais relativement peu médiatisée des fonds de pensions des fonctionnaires américains nous montre que lorsque les outils du capitalisme sont capturés par les politiciens pour servir l'intérêt des fonctionnaires, et transformés en capitalisme de connivence, des catastrophes sont à prévoir.
Le système de retraites aux USA, présentation simplifiée
Aux USA, on le sait peu chez nous, le premier pilier des retraites ressemble au notre. C'est un pilier par répartition, comme chez nous. Appelé "social security" (en abrégé, SSA, A pour Administration), il est financé par une taxe sur le salaire ("payroll tax") de 6,2% pour le salarié et 6,2% pour l'employeur. Ce système autorise des taux de remplacements moyens de l'ordre de 38% pour les salariés médians, plus élevé si la retraite est tardive, moins si elle est précoce. Dans ce pays que l'on nous dépeint couramment comme un enfer social, la formule de calcul du taux de remplacement est en fait plus élevée pour les salaires les plus bas: pour un salarié à 50% du salaire médian le taux de remplacement moyen sera de l'ordre de 55 à 60%, mais pour un salarié au double, il sera inférieur à 30%. Environ 94% des américains sont couverts par la social security. Un peu plus loin dans l'article, vous serez surpris de découvrir qui ne l'est pas.
Par conséquent, plus les américains gagnent un salaire élevé et plus ils sont incités à investir une part supplémentaire de leur revenu dans un fonds de pension. Chaque salarié peut ouvrir un compte dans un fond de pension géré par l'employeur, compte qui peut le suivre lorsqu'il change d'entreprise. Il peut également ouvrir un compte retraite personnel (IRA) dont nous ne parlerons pas ici pour garder cet article dans des proportions raisonnables. Les comptes employeurs sont intéressants car ceux-ci, souvent, par convention, complètent les apports du salarié par un abondement équivalent.
Environ 50% des salariés du privé (48 à 55% selon les sources), aux USA, cotisent effectivement soit à un fond de pension d'entreprise, dont le plus connu est nommé poétiquement "401 (k)", du nom de la ligne de la déduction fiscale sur la feuille d'impôts, soit à un IRA, soit aux 2. Si un salarié quitte son entreprise pour une autre, il peut transférer son 401 (k), ou à tout moment, notamment s'il devient indépendant, il peut le transférer sur un IRA. La participation à ces plans est nettement plus élevée dans les grandes entreprises que dans les petites, qui ne proposent pas toutes un 401 (k). Il existe d'autres type de fonds employeur que le 401 (k), avec d'autres acronymes tout aussi administratifs, mais le 401 (k) est le plus usité.
Bref, aux USA, la retraite de base est par répartition comme chez nous, mais compléter cette retraite par une cotisation à des fonds de pension est une pratique courante.
Cas des salariés du secteur public, fédéraux ou locaux
La situation est différente dans le secteur public US. Certaines collectivités ont choisi d'adhérer à la Social Security, mais certaines ont la liberté de ne pas le faire, et de diriger l'intégralité des cotisations vers des fonds de pension d'employeurs publics. ≈75% des salariés de la fonction publique locale sont couverts par la Social Security, mais ≈25% ne le sont pas et dépendent intégralement de leur fonds de pension. Eh oui, les 6% d'américains non couverts par la SSA sont principalement des fonctionnaires de certaines collectivités locales.
En complément, entre 90 et 95% (chiffre différent selon sources) des employés publics couverts par la social security cotisent également pour le fonds de pension de leur employeur. Le cas des employés fédéraux est plus complexe (il dépend de leur date d'entrée dans la fonction publique fédérale), sachez seulement qu'ils ont tous un pilier "social security" et un pilier "fonds de pension" sur lequel je reviendrai.
Les fonds de pension publics, aux USA, une puissance économique majeure
L'encours des fonds de pension du privé atteint environ 12 000 milliards de dollars pour environ 100 millions de bénéficiaires, soit une moyenne de 120 000 $ par compte.
Celui des fonds de pension publics des états fédérés atteint 6 500 milliards (source) pour "seulement" 20 millions de bénéficiaires, soit un peu plus de 300 000 $ par compte. Les fonctionnaires US semblent donc particulièrement chouchoutés par leurs employeurs.
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La Californie est le premier état de l'Union en matière de fonds de pension publics. Les deux plus connus sont CalPERS (California Public employees Retirement System), qui fédère les comptes épargne retraite des fonctionnaires de 2800 collectivités de l'état, et CalSTRS, dédié aux enseignants. Mais les grandes villes (LA, SF, San Diego, etc...) ont également leurs fonds de pension. Ces fonds californiens représentent ≈1200 milliards sous gestion, soit 20% des actifs des fonds de pension publics des USA. Le plus important, Calpers, en représente presque la moitié.
Pourquoi s'intéresser plus particulièrement à la Californie, au delà de son poids démographique ? Et bien c'est l'état où la plus grande proportion de salariés du public ne sont pas couverts par la social security: 64% des collectivités adhérentes de Calpers, la quasi totalité des adhérents CalStrs, et 40 % des adhérents de fonds des grandes villes. Autant dire que leur retraite dépend grandement de la bonne santé, de la bonne gestion de leur fond de pensions. Et c'est là que le bât blesse.
Pour l'expliquer, intéressons nous au cas de CalPers.
Calpers, un fond de pension géant... et structurellement déficitaire
Le fonds de pension des fonctionnaires de l'état californien, CalPers, est de loin le premier fonds de pension d'administration locale aux US avec $550 milliards d'encours sous gestion. Ce fonds est régulièrement mis sous la lumière des médias pour ses problèmes de gestion. Ainsi, par exemple, il vient d'annoncer qu'une de ses branches consacrée aux investissements "écoresponsables" avait perdu 71% de sa valeur. Certes, l'encours total de ce fonds vert n'était que de 500 millions, et l'information pourrait passer relativement inaperçue.
Ce n'est d'ailleurs pas l'essentiel de l'article qui expose ces pertes. Celui ci nous apprend (ou nous rappelle, car l'information n'est pas nouvelle) que le fonds CalPers, officiellement, est sous financé à hauteur de 21%. Cela veut dire que l'encours sous gestion, selon les comptes officiels de l'état californien, ne couvre que 79% des pensions de retraite promises aux bénéficiaires. Et surtout, l'article nous apprend que sauf évolution législative, ce sont les contribuables californiens qui devront éponger le déficit, officiellement estimé à 180 milliards de dollars...
A ce stade, vous vous posez sûrement une question parfaitement légitime, si vous suivez le débat "retraite par répartition vs retraite par capitalisation":
"Les libéraux passent leur temps à nous dire que la répartition est structurellement non finançable et qu'il faut passer à la capitalisation. Mais vous nous donnez un exemple de fonds de pension structurellement déficitaire. N'est-ce pas la preuve que les libéraux ont tort ?"
Il est exact que même de nombreux libéraux n'ont qu'une idée assez approximative du fonctionnement des différents types de retraite, et se focalisent uniquement sur l'aspect certes important du mode de redistribution (par répartition ou par capitalisation), oubliant le second volet tout aussi essentiel, à savoir le mode de détermination de la retraite. En gros, tant en répartition qu'en capitalisation, il existe deux sortes de modalités: les retraites à "cotisations définies" ou à "prestations définies".
"Cotisations définies" ou "prestations définies", le nœud du problème
Dans le premier cas, on définit une fois pour toute le niveau des cotisations, et le gestionnaire de la retraite fait pour le mieux pour servir les retraites en fonction de l'argent qui rentre, qu'il ait été capitalisé ou pas (c'est le cas du premier pilier des retraites par répartition et à points en Suède). Aucun niveau de retraite n'est garanti, mais sauf cataclysme financier géopolitique d'ampleur inconnue, le système est a priori impossible à mettre en faillite, puisqu'aucune promesse ferme ne lui est attachée.
Dans le second cas, le législateur, ou le fonds de pension, définit une formule de calcul de la retraite et s'engage à reverser "à partir de tel âge, X% de tel salaire".
Le problème est que ces promesses sur des durées longues ne valent en général guère mieux que le papier sur lequel les prévisions de recettes futures ont été faites. Ainsi, nos retraites par réparation bien françaises sont structurellement en faillite car les projections démographiques sur lesquelles elles ont été établies (ratio actifs/retraités) se révèlent exagérément optimistes.
La "social security", pilier de base des retraites US, est un système de retraite à prestations définies et par répartition: malgré l'existence d'un petit fond de réserve couvrant trois années de paiement, les sommes encaissées auprès des salariés actifs sont directement reversées aux pensionnaires, exactement comme chez nous. Et les projections montrent qu'à partir de 2034, il sera incapable de tenir ses engagements en matière de calcul des retraites servies, ne pouvant tenir que 81% de ses engagements (source). Il faudra donc au plus tard à cette date le réformer: soit augmenter les cotisations, soit réduire les pensions versées, soit augmenter l'âge de départ. Exactement comme chez nous. La démographie est impitoyable.
Mais quid des fonds de pensions du secteur public et du secteur privé ? La situation y est elle aussi mauvaise ? Est elle la même dans les deux types de fonds ?
Prestations définies + racket du contribuable = cocktail explosif
Quasiment tous les fonds de pension pour les agents de la fonction publique locale US sont à prestations définies. Autrement dit, les cotisants se voient promettre une formule de calcul intangible à leur entrée dans la fonction publique locale. Et un grand nombre ces fonds, comme Calpers, ont un grave problème de sous-financement.
Dans l'exemple de Calpers, ce n'est pas la démographie qui est en cause, mais les prévisions de rendement financier à long terme des capitaux accumulés qui se sont révélées fausses. Ainsi, en 1999, un gouverneur démocrate, Gray Davis, dont la campagne avait été massivement financée par les syndicats de fonctionnaires californiens, a non moins massivement augmenté les retraites de nombreux agents publics, et a abaissé l'âge de perception, jusqu'à 55 ans pour certaines catégories.
A l'époque, Davis a justifié ses largesses en arguant d'une prévision de croissance des fonds en gestion de 8.25% annuellement. Ceux ci atteignaient 159 Mds en 1999 et devaient, selon un scénario prétendument conservateur, atteindre 613 Mds en 2016. Mais à cette date, ceux ci ne valaient que 295Mds, les 8.25% de croissance annuelle attendue ont en fait été réduits de plus de moitié (3.7%). La barre des 600 milliards n'est toujours pas franchie en 2025...
De nombreux fonds de pension privés ont connu ce même problème de sous-financement à la fin du siècle dernier ou au début du présent millénaire. Généralement gérés par l'entreprise des salariés cotisants, comme PanAm ou GM, ces fonds avaient, pour acheter la paix sociale, promis des niveaux de pensions fondés sur des espoir de rendements cumulés irréalistes. Dans certains cas comme celui de la PanAm, la faillite de ces fonds a mis en faillite l'entreprise mère. Dans de nombreux autres cas comme GM, une transformation des fonds de "prestation définie" à "cotisation définie" a été négociée, parfois à la suite de grèves très dures, et les fonds des salariés ont été transférés sur des comptes individuels de type 401 (k). Aujourd'hui aux USA, plus de 90% des fonds de pension privés sont à "cotisations définies".
Des problèmes similaires ont affecté des entreprises européennes y compris récemment. Ainsi par exemple, lorsque Air France a racheté KLM, il a fallu convertir le fonds de pension à prestations définies de l'avionneur néerlandais, condamné à être déficitaire à court terme, en fond à cotisations définies, après une grève des pilotes et des personnels au sol en 2016 (cf cet ancien article de votre serviteur). La conversion a été menée de façon progressive et a été achevée en 2021.
Gouvernance par le marché ou par les politiciens : des résultats diamétralement opposés
Ainsi donc, sous la pression du risque de faillite, de nombreux fonds de pension du secteur privé, autrefois mal gérés, ont été contraints de se convertir à des principes de gestion sains. Mais presque rien de tout cela ne s'est produit dans le secteur public américain.
Je dis presque, parce que dans le cas de la fonction publique fédérale, Ronald Reagan, qui avait compris le problème, a réussi, à la suite d'un compromis politiquement durement négocié, à créer un fonds de pension à cotisations définies, le TSP, remplaçant en grande partie l'ancien fond à prestation définies pour les fonctionnaires embauchés après 1987. Le TSP gère aujourd'hui plus de 1000 milliards d'actifs et est structurellement non-submersible puisque sans engagement de prestation. Seuls les vieux fonctionnaires et les retraités actuels de l'état fédéral (s'ils ont été embauchés avant 1987) ont encore un fonds de pension à prestation définies. Lequel, évidemment, est également structurellement déficitaire, mais là, c'est logique, puisque le système n'a pas de nouveaux entrants, et a priori, le déficit est correctement provisionné, puisque démographiquement parfaitement connu, et en réduction graduelle. (Oui, je sais, la retraite aux USA, avec ses milliers de cas particuliers, c'est un gros bordel).
Mais les cas de conversion similaires vers les cotisations définies sont rares dans la fonction publique locale. Les fonds à prestations définies y sont l'ultra majorité, et leur santé financière inquiète.
Car le cas de CalPers est très loin d'être isolé ! Sous la pression des syndicats, souvent avec le soutien du parti démocrate, c'est une grande partie des fonctionnaires américains qui se sont opposés à une transformation de leurs fonds. Et pour cause: dans la plupart des cas, les lois des états concernés prévoient qu'en cas de déficit du fonds, le contribuable local devra éponger les dettes ! Pour ce faire, les états ou localités concernées se contenteront d'augmenter le taux de l'équivalent US de nos "cotisations patronales", ce qui, évidemment, ne sera possible qu'en augmentant les impôts ou la dette.
20 millions de bénéficiaires (retraités actuels ou futurs) sont couverts par des fonds de fonctionnaires locaux à prestations définies, et le déficit cumulé de ces fonds, selon leurs propres déclarations financière, atteint 1600 milliards de dollars. Mais des chercheurs de l'université de Stanford, Rauh et Giesecke, après avoir analysé les performances de 90% des fonds publics du pays entre 2014 et 2022, affirment que ces estimations sont encore bien trop optimistes. En effet, tant l'évaluation des retraites futures (évolution de l'espérance de vie, et de la base de calcul promise aux retraités futurs) que les risques de dépréciation de leurs actifs sont, selon eux, notoirement sous estimés, et le sous financement réel serait plus proche de 5 000 milliards, soit plus de 50% de sous financement, et 17% du PIB ! Comme le dit un des auteurs de l'étude, "C'est une incohérence majeure: des engagements sans risques sont couverts par des actifs risqués".
La gestion des investissements par ces fonds pose de nombreuses questions. Rauh et Giesecke indiquent que pour faire face au manque de fonds pour servir leurs retraites, les gestionnaires des fonds sont tentés de se tourner vers des actifs de plus en plus risqués. Facile, quand au final, c'est le contribuable qui assure les risques !
Des promesses soutenues par les contribuables... Lesquels n'ont aucun droit de regard !
Revenons à l'exemple de Calpers. Dès 2013, les analystes notaient que la gestion des investissements du fonds était entachée d'incompétence dans l'évaluation des risques, de corruption, et que de nombreux choix d'investissement basés sur des critères politiques ou des effets de mode, notamment vers des valeurs "écoresponsables", posaient question quant à leurs retours futurs. La perte récente de leur fond vert mentionnée au début de cet article, même si elle parait anecdotique (400 millions sur 550 milliards d'encours), est symptomatique de ces constats.
Le think tank "California Policy Center" note cette année que rien n'a changé depuis. En effet, de par la loi californienne, ce fonds est exonéré de rendre des comptes aux pouvoirs législatifs et exécutifs de la Californie, mais ceux ci peuvent, nous l'avons vu, forcer ce fonds à distribuer des avantages financièrement intenables. Ainsi, le gouverneur Gray Davis n'a jamais eu à rendre de comptes quant à ses décisions de 1999. Certes, dans une interview en 2017, confortablement retraité, il avouait qu'il avait sans doute fait une erreur en adoptant sa réforme de 1999. Mais sa seule sanction fut électorale: il fut sèchement battu par Arnold Schwarzenegger en 2003. Mais ce dernier, bien que parfaitement conscient du problème, n'a pas pu réussir à obtenir de majorité lui permettant de réformer la gouvernance de Calpers durant ses 8 années à la tête du Golden State. Selon le CPC, "Calpers n'est redevable qu'envers lui même" et ment sciemment aux décideurs politiques quant à sa situation réelle pour désinciter les législateurs californiens à prendre les mesures drastiques qui, pourtant, s'imposeraient.
Mais ces maux n'affectent pas que Calpers, nous l'avons vu. CalSTRS, l'autre géant public californien, fait l'objet de critiques similaires. Les fonds de pension de grands États comme l'illinois, le New Jersey, le Massachussets, liste non exhaustive, sont montrés du doigt pour leurs ratios de sous financement élevés et leur gestion peu efficace.
Le système américain de retraites est donc en proie à des difficultés, mais ces difficultés sont différentes selon le secteur d'emploi concerné.
À la base, le premier pilier, la Social Security, sera fortement déficitaire à partir de 2034 et devra, nous l'avons vu, être réformé.
Quant aux fonds de pension, leur situation varie: d'un côté des fonds de pension privés qui ont dû, sous la pression de règles de marché (le risque de faillite), se réformer et adopter des principes de gestion sains, et d'un autre côté, des fonds de pension de fonctionnaires gouvernés par des politiciens qui ne rendent aucun compte de leurs erreurs, et dégagés de leur obligation de sérieux financier par l'assurance d'être renfloués par les contribuables, qui peuvent faire n'importe quoi et ne s'en privent pas.
Leçons pour la France
Bien que nos retraites soient essentiellement assises sur un mécanisme de répartition et que la capitalisation y soit bien moins développée, leur situation présente bien des similitudes avec celle des fonds de pension des fonctionnaires américains: gérées selon des critères politiques, non correctement provisionnées, et qui ne pourraient être honorées qu'en accroissant la pression fiscale sur les contribuables, d'une manière ou d'une autre, l'alternative étant de rompre la promesse initiale et de réformer le système.
Cette réforme est inévitable. Quelle que soit la voie choisie (répartition par points à la suédoise avec âge de départ libre et revalorisation actuarielle du point de retraite en conséquence, ou capitalisation, ou un mix des deux), il convient de retirer le système de pensions du jeu de l'irresponsabilité politique en abandonnant tout principe de prestations définies à l'avance.
La seule façon de garantir l'existence des pensions de retraites à terme est d'en faire des systèmes à cotisations définies, en fixant une seule fois pour toutes le taux de cotisations acceptable prélevable sur les actifs (libre à eux d'abonder un fonds complémentaire s'ils le veulent), et surtout de ne pas promettre aux retraités de demain ce que ne pourront pas financer les contribuables d'après-demain.
