Arnaud Montebourg exhorte les sénateurs à « prendre le pouvoir » face à un gouvernement bloqué
Dans une intervention passionnée lors d’une table ronde au Sénat, l’ancien ministre Arnaud Montebourg a lancé un appel choc aux parlementaires.
Invité
à débattre sur la possibilité de relancer le « fabriqué en France »,
Montebourg a dénoncé un gouvernement inactif et paralysé, les invitant à
saisir l’initiative législative.
Cette séquence,
capturée dans une vidéo publiée sur la chaîne YouTube « Moment
Politique » le 1er octobre 2025, commence à prendre de l’ampleur. Retour
sur les propos incisifs de l’ex-ministre de l’Économie, qui pointe du
doigt les dysfonctionnements de la commande publique en France.
Un contexte de débat sur le « made in France »
La
table ronde, organisée par la délégation aux entreprises du Sénat,
réunissait Arnaud Montebourg, Anaïs Voyis (géographe française,
spécialiste des questions industrielles) et plusieurs sénateurs.
L’objectif ? Explorer si la production industrielle française reste viable dans un contexte de concurrence internationale accrue. Mais rapidement, le débat a dévié vers une critique acerbe du système d’achats publics français. Montebourg, connu pour son engagement en faveur du patriotisme économique, n’a pas mâché ses mots :
« Il
n’y a pas de gouvernement, il est bloqué, il fait rien. Bon, vous
faites des commissions d’enquête, faites des propositions de loi parce
qu’apparemment elles passent quand il y a des majorités. Allez-y, c’est
le moment, prenez le pouvoir. Ça dort. Ça fait 10 ans que ça dure. »
Selon lui, la situation perdure depuis une décennie, avec un exécutif incapable d’agir efficacement.
Il a profité de cette audition, datant du 15 mai 2025, pour exhorter
les sénateurs à passer à l’offensive via des propositions de loi.
Les particularités françaises : un achat public éclaté et sous pression
Montebourg a identifié deux problèmes majeurs dans la commande publique française. D’abord, sa décentralisation extrême : « En France, on a un achat public qui est éclaté, c’est-à-dire décentralisé, très déconcentré.
Donc, vous avez une multiplication d’acteurs acheteurs : collectivités
locales, sous-préfectures, hôpitaux, établissements publics… » Il chiffre ce morcellement à 120.000 acheteurs en France, contre seulement 3.000 en Allemagne. Cette dispersion rend impossible une coordination nationale, contrairement à l’Allemagne où un ministre peut facilement imposer une « mission patriotique » aux acheteurs.
Ensuite,
la pression pénale qui pèse sur ces acteurs : « La commande publique
est sous pression pénale. Donc évidemment, tout le monde tremble. » Les acheteurs, craignant des poursuites, se réfugient derrière des règles strictes, même si, selon Montebourg,
« le droit européen n’a jamais empêché la commande patriotique » (NDLR :
nous ne sommes pas vraiement d’accord avec lui sur ce point, mais il
est sûr quele lobbying européen omniprésent à Bruxelles s’en charge efficacement). Il cite en exemple d’autres pays européens qui pratiquent une préférence nationale avec fermeté.
Des propositions concrètes pour réformer le système
Pour remédier à ces faiblesses, l’ancien ministre propose une refonte profonde. Première mesure : réduire drastiquement le nombre d’acheteurs et les former à utiliser les règles en faveur de la production française. Il
cite l’UGAP (Union des groupements d’achats publics) comme un modèle
partiel, mais critique sa tutelle actuelle sous le ministère du Budget,
qui privilégie la baisse des prix au détriment des producteurs
nationaux. « Le ministère du Budget, ça veut dire qu’on cherche à
baisser les prix. Donc c’est une politique d’achat toujours au moins
cher », regrette-t-il, plaidant pour un rattachement au ministère de
l’Économie ou de l’Industrie.
Montebourg va plus loin en suggérant la création d’agences régionales d’achats publics :
« Il
faut un acheteur par région pour toutes les collectivités locales et
qui fait le boulot, une agence technique de commande publique. »
Ces
structures centraliseraient les achats, libéreraient du temps pour
d’autres agents publics et orienteraient les commandes vers les
entreprises françaises. Il évoque des exemples existants, comme en
Aquitaine, mais insiste sur la nécessité d’une approche obligatoire et
coordonnée, impliquant État, régions, départements et collectivités.
Pour illustrer son propos, Montebourg relate l’affaire des poches de sang de l’entreprise Carelide (dans les Hauts-de-France).
Les hôpitaux de Paris (AP-HP) ont préféré un fournisseur allemand pour un centime d’euro d’écart, menant à la faillite de l’entreprise française.
L’État a dû injecter 20 millions d’euros pour la sauver, alors qu’une simple préférence nationale aurait suffi.
« On demandait juste à l’AP-HP d’abandonner son centime compétitif avec
les poches allemandes », tonne-t-il, dénonçant l’absence d’autorité sur
les acheteurs publics.
Il critique également l’UGAP pour des achats non patriotiques, comme des pulls pour les pompiers ou l’armée tricotés en Chine : « C’est un scandale. »
Un appel à l’action : « Prenez le pouvoir ! »
En conclusion de son intervention, Montebourg réitère son appel aux sénateurs : « Maintenant prenez cette affaire en main. Il y a pas de gouvernement en France mais il y a au moins un parlement. »
Il les invite à transformer leurs commissions d’enquête en propositions
de loi concrètes, profitant des majorités parlementaires pour agir.
« Allez-y, c’est le moment. Prenez le pouvoir. Ça dort. »
Cette intervention résonne comme un cri d’alarme pour un patriotisme économique plus affirmé.
Dans un contexte de délocalisations et de dépendance industrielle, les
propositions de Montebourg pourraient inspirer de futures réformes.
Reste à voir si les sénateurs répondront à cet appel choc.
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La Cour
des comptes a rendu public, le 11 février 2015, son rapport public
annuel. Ce rapport se compose de deux tomes. Le premier expose une
sélection d’observations et de recommandations de la Cour et des
chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC). Le second
traite de l’organisation, des missions de la Cour et des suites données
aux recommandations formulées antérieurement.
Selon la Constitution (article 47-2), la Cour des comptes contribue,
par ses rapports publics, à l’information des citoyens. Son rapport
public annuel (RPA) en est une occasion privilégiée.
Introduit par
une analyse de la situation d’ensemble des finances publiques à fin
janvier 2015, le tome I de l’édition 2015 expose une sélection
d’observations suivies de recommandations, visant à améliorer
l’utilisation des fonds publics et l’efficacité des services publics.
L’analyse, qui met en évidence des marges d’efficience mais aussi des
progrès réalisés, est présentée dans :
- huit cas de politique
publique, concernant l’eau et l’énergie, les transports, l’aménagement
du territoire et l’urbanisme, l’enseignement supérieur et le sport
(Volume I-1) ;
- dix cas de gestion publique, concernant
l’organisation administrative, la conduite de projets, les modes de
gestion et la gestion des ressources humaines (Volume I-2).
Le
tome II présente l’organisation et les missions des juridictions
financières (Cour et CRTC) et traite des suites données aux observations
et aux recommandations formulées antérieurement. Le degré de leur mise
en œuvre y est matérialisé par un jeu de trois couleurs : verte (la Cour
constate des progrès), orange (la Cour insiste) et rouge (la Cour
alerte).
Didier Migaud,
le premier président de l'institution, a cette année souhaité mettre
les projecteurs sur des missions qui ont un impact concret sur la vie
des Français, de façon à illustrer de façon pédagogique certains
dérapages ou décisions absurdes.
Après avoir pointé du doigt le
projet de construction de deux gares TGV à 20 kilomètres de distance en
Lorraine il y a deux ans, les magistrats de la Cour dénoncent cette
année le développement en parallèle de deux aéroports régionaux, ceux de Dole et de Dijon, sans que rien ne le justifie. Sont également mis sur le gril dans l'opus 2015 la gestion des agences de l'eau, les stations de ski des Pyrénées, l'ouverture du marché de l'électricité à la concurrence
ou encore la nécessaire réduction du nombre de sous-préfectures. Avec,
en toile de fond, ce constant récurrent de la Cour: en France, les
dépenses publiques sont plus élevées qu'ailleurs, pour des services qui
ne sont pas meilleurs, voire parfois moins bons que ceux de nos voisins.
Les socialistes passent leur temps à accuser les politiques de baisse
des dépenses comme étant un frein, voir ayant un impact récessif sur la
croissance économique.
Regardez la réponse cinglante de Didier
Migaud, premier président de la Cour des Comptes, balayant d'un revers
de la main cette théorie farfelue, en réponse à une question de la
dédaigneuse députée socialiste Karine Berger qui a cherché à rejeter les
erreurs du gouvernement sur le dos de la Cour des Comptes.
C'était
le 17 juin 2014 lors de l'audition M. Didier Migaud à la Commission des
finances, sur le rapport sur la situation et les perspectives des
finances publiques.
A visionner absolument et à partager avec
tous les socialistes de mauvaise foi que vous connaissez ou que vous
serez amenés à rencontrer.
Alerte sur le déficit
L'an dernier, Didier Migaud avait
aussi alerté sur un risque de dérapage par rapport aux prévisions du
déficit public de 2013 et 2014. Si le chiffre pour 2013, d'abord
alourdi, a été finalement revu à la baisse pour des raisons comptables,
le déficit pour 2014, qui devrait être un peu inférieur à 4,4% du PIB,
sera bien supérieur à la prévision initiale de 3,6%. Comme quoi les
inquiétudes de la Cour sont souvent fondées…
La Cour des comptes se montre très critique à propos de « La loi de
finances rectificative de décembre 2014″ : d’abord sur l’économie de 21
milliards d’euros annoncée par le gouvernement pour 2015 qui ne pourra
être tenue qu’avec une croissance de 1%, or la Cour des comptes affirme
que « l’objectif d’une croissance des dépenses publiques de 1,0
% en valeur en 2015 est ambitieux au regard de leur évolution
passée ». Avant de conclure que « le programme d’économie qui
sous-tend la prévision du Gouvernement, du fait de ses approximations et de ses
imprécisions, n’apporte pas l’assurance que l’objectif de
dépenses de l’ensemble des administrations publiques puisse être
respecté ».
Critique ensuite à propos du redressement des comptes publics au delà
de 2015 : le gouvernement prévoit, en effet, une réduction du déficit
public effectif de -4.4% de 2014 à -0.7% en 2019, comme le montre le
tableau ci-dessous.
Or , selon le rapport, « cette programmation repose en effet sur une
croissance du PIB de 1,7 % en 2016, de 1,9 % en 2017 et de 2,0 % en 2018
et 2019 (…) qui repose sur des hypothèses d’environnement international
et d’investissement trop favorables ». En d’autres termes, le plan du
gouvernement pourrait ne pas être tenu.
Pire, la Cour des comptes émet l’hypothèse inverse, c’est-à-dire une
croissance du PIB atone, comme c’est le cas actuellement : « Si la
croissance du PIB en valeur était inférieure de 0,5 point chaque année
et si le rythme annuel de réduction du déficit était minoré en
conséquence de 0,3 point de PIB, la dette publique serait comprise entre
99 et 100 % du PIB chacune des années 2016 à 2018″.
De quoi faire passer quelques nuits blanches à notre premier
ministre, si tant est qu’il décide de recentrer ses objectifs
prioritaires sur la situation économique de la France et non sur
d’autres sujets annexes.
Dans son rapport, l’office statistique de l’Union européenne (Eurostat) écrit, à propos de l’excédent commercial dans la zone euro,
que la France se trouve à l’avant-dernière position, accusant un
déficit annuel de 67,5 milliards d’euros pour 2014. Triste constat
confirmé par le rapport de la Cour des comptes : « la France est, avec
la Croatie, le seul pays de l’Union européenne dont le déficit public
était supérieur à 3,0 % du PIB en 2013 et a augmenté en 2014″.
David dans Info Libre
Tous les ans c’est le même rituel : il y a le
Concourt, les vœux du Président, le Beaujolais nouveau et le rapport
annuel de la Cour des Comptes remarque le portail switchie5.
Et tous les ans c’est pareil : les politiques vont aussitôt le ranger
dans un placard, les médias vont en parler cinq minutes et hop, on
passera vite à autre chose. Depuis des décennies c’est comme ça : on
fait des discours, on rédige des rapports, on formule des vœux, on fixe
des objectifs, on installe des commissions mais on ne réforme surtout jamais rien.
Et c’est la raison pour laquelle la France est en train de mourir et
qu’elle est en soins palliatifs. Mais chut, surtout ne la secouons pas :
qu’elle s’en aille en paix…. R.I.P…
Le rapport annuel de la Cour des Comptes c’est un gros morceau. Celui de 2015 fait près de 600 pages qui devraient empêcher les politiques de dormir.
Si c’était un réquisitoire dans une cour d’assise, le Premier ministre
et les membres du Gouvernement seraient condamnés à mort : pour crimes
aggravés avec récidive, non assistance à pays en danger et sans circonstances atténuantes car les mises en gardes avaient été faites annuellement. Par la Cour des Comptes précisément.
J’en ai tellement par-dessus la tête des politiciens et de leurs simagrées que je ne vais pas vous détailler ici les 571 pages
du rapport. Ça ne servirait à rien car tout le monde s’en moque : on y a
droit tous les ans et rien ne change jamais. C’est juste une formalité
républicaine et de la routine politicienne transformée en écran de
fumée. Alors à quoi bon user encore de la salive cette année ? Non, je
vais juste faire une chose très simple : vous recopier le sommaire détaillé du rapport pour 2015. Les formules utilisées par la Cour parlent d’elles-mêmes.
Ah qu’en termes galants ces choses-là sont dites…
Je ne sais pas si vous pratiquez le langage diplomatique des comptables de la rue Cambon, mais quand la Cour vous dit par exemple qu’une économie est «peu documentée», en gros ça veut dire que c’est du pipeau, presque de la farce. Quand elle dit que la réalisation d’un objectif est“incertaine”,
ça veut dire qu’il est inatteignable et que le Gouvernement vous ment
et va nous planter. Quand la Cour dit qu’une correction a été décidée “dans l’urgence” ça
veut dire tout simplement que les ministres sont des incapables et
qu’ils n’ont rien vu venir. Quand les comptables de la Cour disent que
le programme d’économies est “insuffisamment étayé”ça veut dire qu’il a été rédigé par des amateurs. Quand ils disent que le mode de calcul de la croissance des dépenses est “insuffisamment documenté” ça veut dire que ça a été fait au pif, sur un coin de table. Quand la Cour dit qu’il y a une “cohérence à retrouver”, ça veut simplement dire que c’est totalement incohérent. Quand elle dit que la construction est“inaboutie”, ça veut dire que c’est ni fait ni à faire. Quand elle dit qu’il faut“sortir de l’indécision” ça veut dire qu’on en plein amateurisme et qu’il y a le feu au lac…Etc etc…
Encore une fois, les gens de la Cour sont tous des ENArques habitués aux formules alambiquées destinées à arrondir les angles
au maximum. Ils ne sont pas du genre à vous balancer des roses avec des
épines qui pourraient offenser ou blesser le Chef de l’État. Oh non,
non, non, ils expriment tout cela en termes très subtils, avec des
formules choisies, après avoir pris la peine d’enlever une à une toutes
les épines ! Ils ont été formés au “belle marquise vos beaux yeux me font….”.
Cette année, pas un seul titre qui ne soit pas négatif
Regardez par vous-mêmes :
• Pour 2014, ça commence évidemment fort et la Cour
n’y va pas avec le dos de la cuiller : le déficit “ne se réduit plus”,
les prévisions sont“optimistes” (sous-entendu : volontairement exagérées et donc mensongères) ; Les prévisions ont été “révisées tardivement” (sous-entendu
: on a perdu du temps par manque de discernement). Pire encore le
déficit augmente en France alors qu’il diminue en Europe (et vlan’).
Quant à la révision des prévisions, elle a été “tardive” (sous-entendu, là encore on a perdu un temps précieux).
• Pour 2015, ce n’est pas mieux. Non seulement l’objectif de réduction du déficit a été “limité” (sous-entendu il n’a pas été assez ambitieux) mais la réalisation est “incertaine” (sous-entendu on ne l’atteindra pas).
Les prévisions de recette ont du être “révisées à la baisse” (sous
entendu les rentrées fiscales ont été mal appréciées et ont du être
révisées) pendant que dans le même temps l’évolution des dépenses était maintenue en valeur (alors que la faible inflation aurait du conduire à les diminuer)…
Bref, le Gouvernement ne réalisera pas l’objectif promis de réduction de déficit (“réalisation incertaine”) ; les recettes sont fondées sur des hypothèses “incertaines” (les calculs du Gouvernement sont imprécis, hasardeux, douteux et contestables). Et l’objectif de maîtrise des dépenses n’est “pas acquis” (sous entendu : ne sera pas atteint).
La Cour nous dit que le programme d’économie est “insuffisamment étayé”(carrément !). Que le mode de calcul des dépenses est “insuffisamment documenté” (et v’lan); que les hypothèses de travail sont “très conventionnelles” (pas d’imagination, de remise en cause et de courage); et que le chiffrage du Gouvernement est “incertain”. Rien que ça. Bref un super travail de professionnels. Et cet amateurisme débouche sur quoi ? eh bien sur un “redressement hypothétique”
des comptes publics au-delà de 2015. Voilà ce que dit la Cour des
Comptes en termes galants : pas de redressement de la France à
l’horizon.
Ça c’était pour la première partie du rapport annuel et les finances publiques. La deuxième partie du rapport concerne les “politiques publiques”. Là aussi ce n’est pas brillant. Je vous laisse juger …
L’eau et l’énergie ? Il y a une “cohérence à retrouver”
(sous entendu : les comptables de la Cour n’ont pas trouvé la cohérence
!). Pour l’ouverture à la concurrence, la construction est “inaboutie” ! C’est embêtant ça une construction inaboutie… Pour les transports ? Il est temps de “sortir de l’indécision” (c’est embêtant un Gouvernement “indécis”). Il y a un “nouvel équilibre à rechercher” (les comptables de la Cour que l’équilibre actuel n’est pas le bon). Pour l’urbanisme et l’aménagement du territoire ? Là aussi, un “redressement” est nécessaire et des choix sont “inévitables”(sous-entendu
: il faudra bien un jour arrêter de mettre la poussière sous le tapis
et avoir enfin le courage de décider et de faire de vrais choix.
Bon je vous passe le reste sur l’enseignement supérieur et le sport : “un avenir à conforter” (il est pour l’instant bouché), une “modernisation indispensable” (on traîne et on perd du temps), une “nouvelle impulsion” à donner (il serait temps de se secouer un peu)
Voilà. Vous comprenez sans doute mieux pourquoi je pense que ce pays est foutu…
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Le constat contemporain d’une crise de la démocratie ne serait plus à faire tant celui-ci a
été étudié. Qu’il nous soit pourtant permis de croire, sinon de penser, que cette analyse,
présente dès l’émergence du fait démocratique, n’a pas la pertinence qu’elle semble avoir.
Les éléments censés illustrer cette prétendue crise nous paraissent en effet comme autant
de preuves de vitalité démocratique si l’on veut bien considérer que celle-ci n’est pas un don-
né mais est un construit fragile qui se transforme sous l’effet des bouleversements sociaux,
économiques, technologiques et culturels que nous traversons.
Il n’y a pas de crise de la démocratie mais plutôt une transition entre une forme centralisée,
verticale et une forme plus souple où les nécessités d’association et de participation sont
toujours plus prégnantes.
Dans cette perspective, il importe que les institutions, ainsi que les femmes et les hommes qui
les animent, puissent conduire leur action au service de l’intérêt général en étant attentifs aux
citoyens désireux d’un surcroit de transparence démocratique et d’exemplarité républicaine.
C’est ainsi que la lettre de mission du Président de la République 1 nous a chargé de dresser un
état des lieux de la législation française au regard notamment des règles et pratiques mises en
œuvre dans les autres grandes démocraties et d’émettre des recommandations s’agissant tant
des règles applicables aux responsables publics, en matière de probité et de transparence, que
des moyens dont dispose la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.
Refusant tout parti pris initial, cette mission, compte tenu du temps limité dont elle disposait,
a dû laisser en dehors de sa réflexion nombre de sujets importants, se contentant parfois d’y
faire allusion, afin de réserver son attention aux questions déjà fort vastes qui constituaient
le cœur de son objet.
Certaines propositions de réformes institutionnelles, précédemment formulées, seraient
toutefois indispensables à l’établissement d’une véritable politique d’exemplarité républi-
caine. En effet, exiger des responsables publics un comportement irréprochable et souhaiter
renouer la confiance publique n’ont de sens que si les institutions qui nous régissent fonc-
tionnent elles-mêmes de manière exemplaire.
L’exemplarité institutionnelle n’implique nullement de changer une Constitution qui, en plus
d’un demi-siècle, a démontré sa solidité. Elle nécessite en revanche que les valeurs consa-
crées par notre loi fondamentale, telles que l’égalité de tous devant la loi ou l’indépendance
de l’autorité judiciaire, soient pleinement et parfaitement respectées.
Comme le relevait le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééqui-
librage des institutions présidé par M. Édouard Balladur, l’approfondissement de l’État de
droit par la création de la question prioritaire de constitutionnalité a renforcé le rôle juridic-
tionnel du Conseil constitutionnel, ce qui ne peut rester sans effet sur la composition de cette
véritable Cour.
La Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique présidée par M. Lionel
Jospin avait proposé une évolution nécessaire du statut juridictionnel du chef de l’État comme
des ministres afin de le rendre plus respectueux du principe d’égalité. Elle recommandait
avec justesse un renforcement du régime des incompatibilités applicables aux membres du
Gouvernement.
On doit aussi évoquer, en prenant le risque du conflit d’intérêts, les travaux de la Commission
de modernisation de l’action publique qui appelait à une impérieuse évolution du statut du
ministère public. Cette réforme, qui passe par une modification des règles de nomination et
de discipline applicables aux magistrats du parquet, serait une protection accordée à tous les
citoyens contre le risque d’injustice en même temps que l’assurance d’un fonctionnement
judiciaire impartial, apaisé et définitivement préservé du soupçon.
Puisse le constituant se saisir un jour prochain de ces propositions qui nous semblent à la fois
raisonnables et d’une grande nécessité pour garantir un fonctionnement exemplaire de nos
institutions et assurer aux citoyens l’exemplarité de leurs responsables.
Par manque de temps, et aussi d’expertise, la question complexe du financement de la vie
politique, tant des partis que des élections, n’a pas été pleinement étudiée alors même que
la grande majorité des personnes auditionnées, comme des responsables des partis représentés au Parlement, ont fait état de problèmes sérieux dont il parait délicat de différer le
règlement. L’effet combiné des réformes des modes de scrutin et de la limitation du cumul
des mandats modifie en effet radicalement le parcours et les missions des élus, tandis que
les nécessités modernes des campagnes électorales comme l’instauration des primaires ou
le développement des campagnes en ligne, sont aujourd’hui réalité.
L’adaptation des dispositifs législatifs adoptés dans les années 1980 en ce domaine nécessite
certainement une réflexion d’ampleur. Ce sujet, complexe à maints égards, mériterait que
les pouvoirs publics s’en saisissent si l’on souhaite réaffirmer que la garantie du pluralisme
politique implique un investissement public qui doit être adapté aux temps modernes et se
concilier avec les impératifs d’équité, de transparence et d’indépendance. Une telle réforme
supposerait indubitablement un accord républicain des formations représentées dans les as-
semblées parlementaires. Cette concorde républicaine est rare sur les sujets institutionnels.
Elle serait pourtant très nécessaire.
Deux préoccupations, de champ et de méthode, furent présentes tout au long de la prépara-
tion et de la rédaction du présent rapport.
La première préoccupation fut que les vingt recommandations que nous avons l’honneur de
formuler se fondent sur un constat objectif et partagé de la situation du droit de la probité
comme de ceux qui y sont soumis.
À l’aune des comparaisons internationales, il est d’abord possible de relever que les respon-
sables publics français, élus comme fonctionnaires, exercent leurs fonctions et mandats dans
un souci remarqué de l’intérêt général. Si les fautes de quelques-uns ne sauraient emporter
une présomption de culpabilité de tous, les manquements graves aux règles pénales, fiscales
ou déontologiques rappellent chaque fois la nécessité d’une évaluation de la cohérence de ce
dispositif, de son efficacité et le cas échéant de son perfectionnement.
Sans aller ensuite jusqu’à évoquer un sens de l’histoire, il est constant que les réformes
concernant la probité et l’exemplarité publiques furent toutes engagées avec une même
orientation et une même origine. Que l’on songe à l’incrimination de l’abus de bien social, à
l’exigence de déclarations de situation patrimoniale, à la publication des déclarations d’intérêts,
par exemple, il est facile de constater que chacune des avancées du droit fut accomplie à la suite
et pour répondre à la révélation d’un scandale ou au déclenchement d’une procédure judiciaire.
Inutile d’en dresser une liste, l’essentiel est de s’employer à ce que d’un mal puisse sortir un
bien. Pour le dire autrement, le droit de la probité est intimement lié à l’histoire de ses atteintes.
La deuxième préoccupation, relative à la méthode de travail, fut d’inscrire l’élaboration de ces
recommandations dans un processus le plus transparent et rigoureux possible. En effet, il
n’apparaissait pas envisageable d’étudier la question de l’exemplarité des responsables publics,
et d’en déduire toute une série de propositions, sans s’astreindre au respect d’une exigence
particulière, s’agissant de la méthode de travail comme de la rédaction du présent document.
La consultation des sachants, des praticiens, des militants fut la plus large qu’il était possible
de réaliser dans des délais contraints. Plus de quatre-vingt auditions ont ainsi été organisées,
entre octobre et décembre 2014, et une trentaine de contributions écrites ont été reçues du-
rant la même période. Conscient que la plupart des sujets évoqués avaient déjà fait l’objet de
travaux variés, qu’il s’agisse par exemple du rapport pionnier de la Commission de réflexion
pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique présidée par M. Jean-Marc
Sauvé ou de l’ouvrage de référence de M. Christian Vigouroux consacré à la déontologie des
fonctions publiques, nous nous sommes appliqués à faire état de ces références à chaque fois
que cela s’avérait pertinent.
La comparaison des modèles fut enfin la règle. Sont ainsi mis en avant, au fil des dévelop-
pements, les éléments de comparaison internationale susceptibles d’éclairer un débat, qu’il
s’agisse d’ailleurs de s’inspirer des modèles étrangers, de s’en écarter ou simplement de
présenter des alternatives aux solutions proposées.
En outre, les magistrats de liaison en poste dans les ambassades, en lien avec le Service
des affaires européennes et internationales de la Chancellerie, ont réalisé une étude de droit
comparé de grande qualité, relative à la manière dont l’exemplarité des responsables publics
est appréhendée dans ces États.
Enfin, un déplacement au Royaume-Uni, les 16 et 17 décembre 2014, fut l’occasion de ren-
contrer les acteurs d’un système qui, s’il est assez éloigné du modèle français en raison de
traditions différentes, tente de répondre à des problématiques similaires par des solutions
pragmatiques.
Après une première année d’activité de la Haute Autorité et à l’issue de trois mois d’études
et d’échanges sur les questions de probité et d’exemplarité publiques, la nécessité d’un pa-
rachèvement des réformes déjà entreprises est pressante. Nous le savions en acceptant la
mission qui nous avait été assignée. Nous en sommes aujourd’hui plus persuadés encore.
Aussi sommes-nous en mesure d’affirmer que les recommandations ainsi formulées ne pro-
cèdent pas d’une simple juxtaposition de mesures distinctes les unes des autres. La combi-
naison de ces préconisations n’est pas une simple addition. Elle forme un ensemble cohérent,
doté de l’effet multiplicateur de ce qui fut la passion d’une vie professionnelle d’engagement
pour le service de la République.
Jean-Louis Nadal
Janvier 2015
Dans son acception la plus courante, le terme « exemplaire » s’entend comme ce « qui peut
être cité en exemple, en modèle à imiter » 1. Ce qualificatif peut être appliqué, d’un point de vue
théorique, à un mode de raisonnement 2 ou à un courant philosophique 3, mais aussi à un individu, dont le comportement inspire ses pairs à le prendre pour exemple. Ainsi, Joubert pouvait
affirmer sans difficulté que « les saints qui ont eu de l’esprit (...) paraissent fort supérieurs aux
philosophes. Ils ont tous vécus plus heureux, plus utiles, plus exemplaires » 4.
L’idée d’exemplarité n’est pas étrangère aux institutions publiques. En effet, cette notion fait
par exemple partie des principes du service public de l’enseignement supérieur, lequel «
promeut des valeurs d'éthique, de responsabilité et d'exemplarité » 5. De même, plusieurs textes
prévoient que l’État doit être exemplaire dans certains domaines, notamment budgétaire 6 ou
environnemental7. Pour autant, la notion d’exemplarité des responsables publics, toile de
fond de ce rapport, nous semble comme une relative innovation à deux égards.
1 Selon la définition du Trésor de la langue française. 2 J.-P. Narboux, « L’exemplarité de la preuve mathématique selon Wittgenstein », Revue de métaphysique et de morale, 2005/2,
n° 46, pp. 295-309. 3 M. Bernard Stiegler considérait notamment en 2005 que « l’exemplarité de Derrida reviendra comme celle de Socrate ». B. Stiegler,
« Nous entrons dans le revenir de Derrida », Rue Descartes, 2005/2, n° 48, pp. 64-66. 4 J. Joubert, Pensées, Le Normant, Paris, 1838, LXV. 5 Article L.123-6 du code de l'éducation. 6 Circulaire du 2 juillet 2010 relative à l'État exemplaire - rationalisation de la gestion du parc automobile de l'État et de ses opérateurs.
7 Circulaire n° 5351/SG du 3 décembre 2008 relative à l’exemplarité de l’État au regard du développement durable dans le fonc-
tionnement de ses services et de ses établissements publics.
La catégorie des responsables publics, d’abord, n’existe en tant que telle dans aucun texte
législatif ou règlementaire. Elle est également quasiment absente de la jurisprudence, à l’exception de rares incursions de décisions des juridictions administratives 8, judiciaires 9 ou européennes 10. Cette notion correspond néanmoins à une réalité, dans la mesure où elle réunit
au sein d’un même ensemble les personnes « chargées de fonctions publiques » 11, à savoir les
membres du Gouvernement et leurs conseillers, les parlementaires, les députés européens,
les élus locaux et les agents publics, fonctionnaires ou non. Elle est à cet égard à la fois plus
large que la notion d’agent public, qui exclut les responsables politiques, et plus restreinte
que celle de personne titulaire « d’une mission de service public » 12, qui inclut également les
personnes privées auxquelles a été déléguée une mission d’intérêt général.
L’exigence d’exemplarité, ensuite, n’est pas communément formulée à l’égard des responsables publics, les notions plus traditionnelles de probité13, d’impartialité14 ou de déontologie 15 lui étant généralement préférées.
Pour autant, le présent rapport ne constitue pas une première. Ainsi, le rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, présidée par
M. Jean-Marc Sauvé, appelait-il à la mise en œuvre, en matière de conflits d’intérêts, d’une
« stratégie applicable à l’ensemble des acteurs publics mais comportant des prescriptions renforcées pour les principaux décideurs publics, dans une logique d’exemplarité » 16. De même,
le rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée
par M. Lionel Jospin, comprenait déjà une partie intitulée « un exercice des responsabilités
exemplaire » 17.
En outre, le Conseil d’État a eu l’occasion de rappeler, dans sa fonction contentieuse, « l'autorité morale et l'exemplarité attendues d’un enseignant chercheur »18 ainsi que les « obligations
déontologiques de dignité et d'exemplarité » qui s’imposent à un commissaire de police 19.
Plusieurs textes de droit souple insistent aussi sur la nécessaire exemplarité des respon-
sables politiques, qu’ils soient nationaux ou locaux. L’article 6 du code de déontologie de
l’Assemblée nationale est intitulé « l’exemplarité », de même que l’article 5 de la charte de
déontologie des membres du Gouvernement, signée en mai 2012, énonce deux principes, «
intégrité et exemplarité ». C’est également le cas du code de déontologie adopté récemment
8 TA Paris, 8 octobre 2009, M. Bayrou, n° 0815485 : la décision vise « la loi organique du 1er août 2001, qui oblige les responsables
publics à fournir tous les renseignements d'ordre financier sur les affaires engageant les finances publiques que les commissions des
finances du Parlement décident d'évoquer ». 9 CA Amiens, 12 avril 2001, Bernard X, n° 00/02134 : « Attendu que l'intimé est dès lors sans intérêt à soutenir que d'autres manque-
ments imputables à des responsables publics auraient concouru à la réalisation du dommage ».
10 CEDH, 7 novembre 2006, Mamère c. France, n° 12697/03 : « Par ailleurs, la Cour admet que la valeur éminente de la liberté d'expres-
sion, surtout quand il s'agit d'un débat d'intérêt général, ne peut pas en toutes circonstances l'emporter sur la nécessité de protéger
l'honneur et la réputation, qu'il s'agisse de simples citoyens ou de responsables publics ». 11 Il s’agit de l’expression employée par M. Christian Vigouroux pour déterminer le champ des obligations déontologiques dans le
secteur public. C. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, 2ème édition, Dalloz 2012, p. 7.
12 À laquelle renvoie notamment l’article 1er de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
13 Ainsi, la section du code pénal consacrée aux infractions susceptibles d’être commises par des responsables publiques s’inti-
tule « des manquements au devoir de probité ». 14 Principe général du droit qui s’impose à l’ensemble des autorités administratives, voir par exemple CE, 30 décembre 2010,
Société Métropole Télévision, n° 338273.
15 Comme en témoignent les deux projets de loi relatifs à la déontologie des fonctionnaires et à la déontologie des magistrats de
l’ordre judiciaire, déposés à l’Assemblée nationale en 2013. 16 Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, Rapport de la Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts
dans la vie publique, 26 janvier 2011, p. 67.
17 Pour un renouveau démocratique, Rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, pp. 53 et s.
18 CE, 26 aout 2014, M. C., n° 382511. 19 CE, 1er février 2006, Touzard, rec. p. 38.
par la ville de Paris, lequel précise que « les élus parisiens, dans le cadre de leur mandat, sont
tenus de faire prévaloir l’intérêt public dont ils ont la charge et qu’ils représentent. Ils s’engagent
à respecter les principes d’intégrité, de probité, d’impartialité et d’exemplarité » 20.
Demander aux responsables publics de se comporter de manière exemplaire ne signifie pas
qu’ils doivent, à chaque instant de leur vie personnelle, être des modèles que les citoyens
devraient à tout prix imiter. Il s’agit plutôt d’exiger, au premier chef, des responsables pu-
blics le respect des règles qui s’imposent à tous car, ainsi que l’écrivait Kant, « les exemples
ne peuvent servir qu’à encourager, en mettant hors de doute la possibilité de faire ce que la loi
ordonne, et en rendant visible ce que la règle pratique exprime de manière plus générale » 21. À
l’échelle des responsables publics, la demande d’exemplarité sonne ainsi « comme un appel
à la modestie, à la simplicité et à la probité : ils doivent être irréprochables, insoupçonnables de
tirer privilège, profit ou avantage dans le fait de servir l’État » 22.
Par extension, l’exigence d’exemplarité peut impliquer, dans des circonstances strictement
limitées aux nécessités particulières de certaines charges publiques, de soumettre des res-
ponsables publics à des règles dérogatoires du droit commun, faisant peser sur eux des dis-
positifs spécifiques, parfois plus contraignants que ceux auxquels est soumis chaque individu.
Des règles particulières, élaborées depuis la fin des années 1970, s’attachent déjà et de façon
progressive à garantir la transparence de l’administration 23, les droits et obligations des fonctionnaires 24, la sécurisation de la vie économique et financière 25 ainsi que la transparence du
financement de la vie politique 26 et de la commande publique 27.
Ce socle a été complété par l’adoption des lois du 11 octobre 201328 et la création de la
Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui ont à la fois renforcé de manière
substantielle le dispositif applicable aux déclarations de situation patrimoniale des respon-
sables publics et, de manière inédite, assuré une prévention des conflits d’intérêts dans la
vie publique.
Un peu plus d’un an après l’adoption de ces lois, le présent rapport n’a pas pour ambition
d’établir un bilan d’ensemble29 des règles destinées à garantir l’exemplarité des respon-
sables publics. Si la pratique des lois d’octobre 2013 a déjà fait apparaître des ajustements
nécessaires, quant à leur champ d’application 30, à certaines des règles qu’elles ont établies 31
20 Article 1er du code de déontologie des Conseillers de Paris, adopté le 20 mai 2014. 21 E. Kant, Fondements de la métaphysique des mœurs (1785), Bordas, 1988, p. 35. 22 E. Deschamps, « l’État exemplaire : slogan ou nouveau principe ? », Revue française d’administration publique, 2012/3, n° 143, p. 831.
23 Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et
diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal ; Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations. 24 Loi n° 83-634 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. 25 Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des
procédures publiques ; Loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance
économique et financière. 26 Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique. Loi n° 95-65 du 19 janvier 1995 relative
au financement de la vie politique. 27 Loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et délégations de service public. 28 Loi organique n° 2013-906 et loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique. 29 Qui relèvera, en ce qui concerne plus précisément le travail de la Haute Autorité, de son premier rapport d’activité, publié dans
le courant de l’année 2015. 30 Par exemple, l’application des obligations déclaratives prévues par la loi aux membres des autorités administratives indé-
pendantes a fait apparaître le besoin d’une définition plus précise de cette catégorie d’institutions. Cette difficulté pourrait être
résolue par la proposition de loi, déposée au Sénat, portant statut des autorités administratives indépendantes et des autorités
publiques indépendantes. 31 C’est le cas notamment de l’obligation, pour les membres du Gouvernement et de certaines autorités administratives indépen-
dantes, de conclure un mandat de gestion sans droit de regard de leurs instruments financiers, en application de l’article 8 de la
loi du 11 octobre 2013 précitée, qui pose des difficultés au regard de la composition de certaines autorités, par exemple l’Autorité
des marchés financiers.
et aux procédures mises en œuvre par la Haute Autorité 32, l’essentiel des adaptations semble
devoir porter sur les domaines qui ne sont pas, ou pas assez, couverts par ces lois.
C’est dans cette perspective que sont formulées les propositions qui suivent, selon quatre
axes majeurs :
Guider l’action des responsables publics, afin de préciser le cadre déontologique dans
lequel les responsables publics exercent leurs fonctions et de prévenir les éventuels
manquements ;
Associer et informer les citoyens, pour renforcer la transparence de l’action publique
et permettre à chacun de constater la probité des responsables publics ;
Garantir le juste usage des moyens publics, en veillant à ce que les contrôles dont font
l’objet les responsables publics soient adaptés, proportionnés et efficaces ;
Améliorer la sanction des manquements à l’exemplarité, afin que les comporte-
ments individuels contraires la probité, qui discréditent l’ensemble de l’action publique, soient justement sanctionnés.
32 Sur cet aspect, qui fera l’objet d’un développement spécifique, voir proposition n° 15.
SYNTHÈSEDES PROPOSITIONS I. GUIDER L’ACTION DES RESPONSABLES PUBLICS
1) Vérifier la situation fiscale des ministres préalablement à leur
nomination
2) Prévoir la délivrance d’un certificat de régularité fiscale pour
les candidats à une élection nationale
3) Permettre aux commissions parlementaires d’exercer un contrôle déontologique des personnes dont la nomination
leur est soumise par le Président de la République
4) Vérifier la situation des candidats à une haute responsabilité
administrative avant leur nomination
5) Étendre aux fonctionnaires et aux magistrats de l’ordre judiciaire
les principes déontologiques prévus par les lois sur la transparence de la vie publique
6) Créer un réseau d’interlocuteurs déontologiques dans les collectivités territoriales et les administrations
7) Généraliser les chartes de déontologie
8) Développer une formation déontologique adaptée aux risques
propres à chaque service
II. ASSOCIER ET INFORMER LES CITOYENS PROPOSITION
9) Diffuser en open data les données publiques essentielles
10) Créer un répertoire numérique des représentants d’intérêts
11) Faire apparaître l’empreinte normative de la loi
et du règlement
III. GARANTIR LE JUSTE USAGE DES MOYENS PUBLICS
12) Confier à la Cour des comptes la certification des comptes des formations politiques bénéficiant de financements publics
13) Améliorer la transparence financière de l’élection présidentielle
14) Engager une réflexion pour adapter les moyens dévolus aux parlementaires à la fin du cumul des mandats et à la nécessité
d’une plus grande transparence
15) Clarifier les règles de contrôle des déclarations de situation
patrimoniale, en simplifiant la démarche déclarative et en revoyant la coordination avec l’administration fiscale
IV. AMÉLIORER LA SANCTION DES MANQUEMENTS À L’EXEMPLARITÉ
PROPOSITION
16) Faciliter le signalement des infractions pénales à la probité
publique en harmonisant le recours à l’article 40 du code
de procédure pénale
17) Coordonner l’action des structures de l’État qui connaissent des infractions à la probité publique
18) Assurer une meilleure application de la peine d’inéligibilité en
cas de condamnation pour atteinte à la probité publique
19) Ouvrir aux assemblées la possibilité de destituer certains de
leurs membres en cas de manquement grave à l’exemplarité
20) Faire de la Cour de discipline budgétaire et financière la juridiction compétente pour l’ensemble des ordonnateurs
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