Une organisation complexe et une règlementation à clarifier pour une action mieux comprise et plus efficace
Plusieurs
facteurs contribuent à rendre difficile l’exercice de la police de
l’eau. Aux côtés des inspecteurs de l’environnement des installations
classées (ICPE), dont environ un tiers seulement de l’activité est en
lien avec la police de l’eau, les directions départementales du
territoire (DDT) et l’Office français de la biodiversité (OFB) sont les
acteurs du quotidien de la police de l’eau. Au-delà de cette
organisation complexe, les objectifs qui sous-tendent l’intervention de
ces agents ne font pas consensus. En effet, la police de l’eau ne
protège de manière évidente ou immédiatement visible ni l’intégrité des
personnes ni des valeurs sociales communes comme la sûreté, la propriété
ou la santé publique : le décalage temporel entre les infractions et
leurs conséquences dommageables pour les personnes et les biens n’en
facilite pas la compréhension. De plus, l’accès à l’eau se situe à
l’intersection de politiques publiques dont les objectifs peuvent être
en opposition : l’objectif d’amélioration de la qualité de l’eau peut
notamment se heurter à celui de maintien de l’emploi dans le secteur
industriel ou de rendements à l’hectare élevés en matière agricole.
Cette incompréhension peut déboucher sur des situations conflictuelles
et donner lieu à des violences, comme ce fut le cas lors du mouvement
agricole de 2024. Pourtant, les interdépendances entre biodiversité,
eau, alimentation et santé sont aujourd’hui scientifiquement démontrés –
comme le rappelle par exemple le rapport Nexus
de l’IPBES de 2024. Une gestion durable de la ressource en eau et la
prise en compte de tous ces enjeux exige des politiques et des actions
capables de créer des synergies, maximisant les co-bénéfices pour la
biodiversité, l’eau, le climat, ainsi que pour la santé et
l’alimentation humaine plutôt que de maintenir, comme c’est le cas
aujourd’hui, des incohérences, la multiplication des dérogations et la
superposition des réglementations, toutes coûteuses et génératrices de
complexité réglementaire. Une simplification et une mise en cohérence du
droit applicable, à droit constant, sont donc indispensables.
Des moyens limités à mobiliser de manière plus efficace et efficiente
Confrontés
à diverses tensions sur les moyens à leur disposition et à une
complexification de leurs missions, les agents chargés de la police de
l’eau sont conscients des faiblesses structurelles de leur intervention.
L’analyse des moyens consacrés à la police de l’eau met de fait en
lumière leur hétérogénéité en fonction des services et des territoires
mais également leur étroitesse, en termes d’effectifs, inférieurs à ceux
d’autres pays européens, et de moyens financiers, à l’image des 130 M€
de budget moyen annuel estimé, largement inférieur à d’autres missions
régaliennes et sans commune mesure avec les enjeux connus de santé
publique et de protection des milieux. Ces moyens insuffisants se
traduisent par des missions imparfaitement réalisées et un déficit de
pilotage, malgré les indéniables progrès accomplis ces dernières années.
Pourtant, l’étude menée dans le cadre de la présente évaluation par la Toulouse School of Economics
(TSE) met en lumière l’effet positif de la police de l’eau sur la
préservation des milieux. Alors que les pressions anthropiques sur l’eau
vont croissant, que leur impact sur la qualité et la quantité de la
ressource se fait plus fort à mesure que le changement climatique
s’accélère et face à l’absence d’amélioration significative de la
qualité des masses d’eau, il est nécessaire de mener des politiques
d’investissement attendues depuis longtemps et qui permettraient aux
agents de dégager des gains d’efficience afin de mieux remplir leurs
missions. Ces gains ne doivent évidemment pas être utilisés pour
justifier des baisses d’effectifs d’ores et déjà insuffisants. De plus,
l’approche cloisonnée entre politiques environnementale et agricole
conduit à ne pas partager des outils pourtant utiles aux deux. Par
exemple, les images satellites disponibles au sein des services du
ministère de l’agriculture ne sont pas mis à la disposition des agents
chargés de la police de l’eau, obligeant l’État à mobiliser d’autres
méthodes moins efficaces.
Un renforcement des suites données aux contrôles pour mieux protéger la ressource
En
2009, lors d’un précédent rapport sur le même sujet, la Cour
recommandait de renforcer le caractère répressif de la police de l’eau
mais en dix-sept ans, peu de choses ont évolué. Surtout, sans envisager
un durcissement du droit que la Cour ne recommande pas aujourd’hui, elle
observe que les sanctions, même lorsque les infractions sont dument
constatées, tout particulièrement les sanctions administratives, ne sont
que très rarement prononcées. Alors que l’on constate dans le champ
judiciaire une intervention plus nette que par le passé, qui se
concentre sur les infractions les plus lourdes et les plus nuisibles aux
milieux aquatiques et en privilégiant les mesures alternatives aux
poursuites, c’est par un recours accru à la police et aux sanctions
administratives, avec une approche privilégiant l’intelligence des
situations, la pédagogie, le suivi systématique des non-conformités et
l’utilisation de toute la palette des suites (amendes, consignations,
astreintes) qu‘une plus grande efficacité de la police de l’eau doit
être recherchée. Le rôle des préfets est à cet égard déterminant,
puisque c’est lui qui décide des suites données au constat des
infractions. Outre le préalable d’une nécessaire clarification et
simplification des normes applicables et d’une cohérence accrue entre
politiques publiques, en veillant à utiliser les leviers importants que
sont la pédagogie et la communication, les conditions pour aboutir à une
plus grande effectivité du droit sont de deux ordres : conforter la
coopération entre préfets et procureurs et donner instruction de mettre
en œuvre des suites administratives avec détermination dans tous les
territoires pour donner aux services le signal d’une évolution. Cela
suppose une mobilisation conjointe de leviers variés articulés de
manière cohérente, fondée sur des priorités claires et une volonté
politique durable.
Bon état des eaux :
la DCE définit le « bon état » d’une masse d’eau de surface lorsque l’état écologique (qui peut être classé de « mauvais » à « très bon ») ainsi que l’état chimique de celle-ci sont au moins « bons » Le bon état d’une eausouterraine est l’état atteint par une masse d’eau souterraine lorsque son étatquantitatif et son état chimique sont au moins « bons »
Contrôles conditionnalité PAC :
le principe de conditionnalité soumet le versement de la plupart des aides communautaires du 1 er et du 2 ème pilier au respect des « exigences réglementaires en matière de gestion » (ERMG) et des « bonnes conditions agricoles et environnementales » (BCAE) Parmi les neuf BCAE, la BCAE 2 vise à protéger les zones humides (sur 10 % des zones humides) tandis que la BCAE 4 prévoit des bandes tampons de cinq mètres le long des tronçons hydrographiques
Cours d’eau :
écoulement d’eaux courantes dans un lit naturel à l’origine, alimenté par une source et présentant un débit suffisant la majeure partie de l’année L’écoulement peut ne pas être permanent compte tenu des
conditions hydrologiques et géologiques locales (article L 215-7-1 du code de l’environnement)
Continuité écologique :
sur un cours d’eau, absence d’obstacle d’origine naturelle (branchages) ou humaine (barrage, moulin, etc ), qui empêche la libre circulation de l’eau, des sédiments et des espèces végétales et animales La continuité écologique joue un rôle important pour le bon état des masses d’eau car la circulation naturelle de l’eau et des sédiments permet de filtrer les polluants, d’oxygéner l’eau et de limiter la prolifération d’algues ou de bactéries Par ailleurs, elle est importante en termes de biodiversité et de lutte contre les inondations
Eaux brutes :
eaux superficielles ou souterraines telles qu’elles sont dans le milieu naturel avant d’avoir été traitées en vue d’un usage (par exemple en vue de la rendre potable)
Principales notions utiles en lien avec la police de l’eau
Eaux de surface :
eaux continentales autres que souterraines, eaux de transition (deltas, estuaires) et eaux côtières Par opposition, les eaux souterraines sont toutes les eaux se trouvant sous la surface du sol
Forage :
ouvrage ou pompe destiné à prélever des eaux souterraines (article L 214-1 et suivants du code de l’environnement) Un forage non conforme peut entraîner une pollution des nappes phréatiques
Inspecteurs de l’environnement :
agents commissionnés et assermentés exerçant des missions de police de l’environnement, c’est-à-dire chargés de rechercher et de constater les infractions au code de l’environnement (déchets, pollutions de l’eau, de l’air ou du sol, risques accidentels, etc ) Ils peuvent exercer leurs fonctions dans des services de l’État (DDT, DREAL, DDPP, etc ), à l’OFB ou dans les parcs nationaux Ils sont divisés en deux catégories : les inspecteurs de l’environnement eau et nature et les inspecteurs de l’environnement des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE)
Installations classées :
installations qui peuvent avoir des impacts (pollution de l’eau, de l’air, des sols, etc ) et présenter des dangers pour l’environnement, la santé et la sécurité publique Il peut s’agir d’usines, de méthaniseurs agricoles, de stations-services, etc Elles sont encadrées par une réglementation spécifique, régie par le livre V du code de l’environnement, qui décline des régimes gradués selon la gravité des dangers et des nuisances, de la procédure de déclaration à celle d’autorisation (pour les plus dangereuses)
Masse d’eau :
découpage des milieux aquatiques destiné à être l’unité d’évaluation de la directive cadre sur l’eau Il s’agit d’une partie des eaux de surface, telles qu’un lac, un réservoir, une rivière, un fleuve ou un canal, une eau de transition ou une portion d’eaux côtières
Nomenclature IOTA :
dans une logique préventive, la loi sur l’eau n° 92-3 du 3 janvier 1992 instaure une obligation de déclaration ou de demande d’autorisation pour les projets susceptibles d’avoir un impact sur la ressource en eau Cette règlementation portant sur les installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA) appelée nomenclature IOTA est au fondement de la police de l’eau Elle figure au tableau annexé à l’article R 214-1 du code de l’environnement
La police de l’eau se fonde sur cette nomenclature pour délivrer les autorisations et les assortir le cas échéant de prescriptions, générales ou spécifiques au projet
Plan d’eau :
étendue d’eau douce continentale de surface, libre, stagnante, d’origine naturelle ou artificielle, de profondeur variable Ce terme recouvre les lacs, les retenues, les étangs, les gravières, les carrières, les marais
Politique de l’eau :
organisée à l’échelle de chaque bassin versant, politique de protection et de répartition de la ressource en eau entre ses différents usagers, dont les compétences sont partagées à chaque niveau entre l’État et les collectivités territoriales
Référentiel hydrographique :
référentiel qui vise à décrire les entités hydrographiques présentes sur le territoire français afin de constituer un référentiel national
Schémas d’aménagement et de la gestion des eaux (SAGE) :
schémas constituant la déclinaison locale des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Les SAGE ne couvrent que la moitié du territoire national
Tronçon hydrographique :
identifié et délimité par les agences de l’eau, le tronçon hydrographique est le découpage le plus fin d’un réseau hydrographique (rivière, ruisseau, fossé ou canal) Un tronçon hydrographique est défini par un point kilométrique amont et un point kilométrique aval mesuré à partir de l’exutoire/embouchure du cours d’eau sur lequel il est situé.
Zones humides :
terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année (article L 211-1 du code de l’environnement) En matière de régulation de l’eau, elles assurent un rôle d’épuration naturelle, par la filtration de nombreux polluants, absorbent et stockent les excès temporaires d’eau, permettant ainsi de prévenir les inondations, et alimentent les nappes phréatiques Par ailleurs, elles constituent des réservoirs de biodiversité et des
puits de carbone
Zone de répartition des eaux :
territoire où les ressources en eau souterraine ou superficielle sont insuffisantes pour satisfaire tous les besoins, surtout en période de sécheresse ou de forte demande Ces territoires font l’objet de mesures particulières, afin de sécuriser l’alimentation en eau potable et d’assurer l’ensemble des activités économiques
