En
1981, le rapport « L’État-protecteur en crise » de l’OCDE alertait sur
la crise de l’État-providence. Nous n’avons pas compris que la crise de
l’État-protecteur était la conséquence de celle de l’Économie. À la
suite de la première crise du pétrole, à la suite des restructurations «
sociales » de la sidérurgie, nous n’avons pas vu qu’en ce début des
années 80, pour sauver le modèle social, il fallait commencer par sauver
le modèle de production. Des politiques de redéveloppement économique
insuffisantes ont fait privilégier des politiques d’accompagnement
social des restructurations qui n’auront été que des déstructurations Du
FNE – Fonds national pour l’emploi, qui visait à l’origine à « faciliter
aux travailleurs salariés la continuité de leur activité à travers les
transformations qu’implique le développement économique… », on ne
retenait que le dispositif des préretraites. Le traitement social de la
crise ne suffisant pas, il fallait soutenir le moral collectif par de
nouveaux acquis sociaux avec, dans un premier temps, la cinquième
semaine de congés payés, l’augmentation du SMIC, la retraite à 60 ans,
les 39 heures.
Ces acquis sociaux ont anticipé sur les gains de productivité. Ils
ont été autant de mauvais coups portés à l’outil de production d’abord,
au modèle de protection sociale ensuite. Les économistes s’inquiétaient
de l’essoufflement de la croissance, les comptables publics, eux, de
l’essoufflement des recettes publiques et succombaient à l’illusion
budgétaire de l’endettement. L’action publique a eu sur le malade le
même effet que les saignées que pratiquaient les médecins de Molière,
les exécutifs successifs et les docteurs de Bercy (qui
logeaient encore à Rivoli) ont saigné encore davantage l’outil de
production. L’aggravation du mal justifiait l’intervention renouvelée de
l’État.
Des politiques publiques déconnectées de l’économie
En subsidiarisant les politiques de soutien et de développement de
l’outil de production, la redistribution était privilégiée au détriment
de la distribution primaire à la production. Le cercle vicieux s’est mis
en branle jusqu’à asphyxier l’économie. À défaut de volontarisme
économique, l’État a inventé un keynésianisme social dont le seul multiplicateur observable affecte les prélèvements obligatoires, les aides et subventions publiques et la dette.
Tout se passe comme si la finance publique était un « outil »
autonome, déconnecté de l’activité économique qui l’alimente, comme si
les prélèvements obligatoires étaient sans effets sur la capacité de
l’économie à produire. Tout se passe, ensuite, comme si la dépense
sociale était étanche aux politiques publiques malthusiennes qui
entretiennent le besoin de protection sociale. Le système de protection
sociale n’est pas un « objet » autonome et neutre. Encastré dans un
système politique court-termiste qui s’illusionne sur son
affranchissement de l’économie, il « encaisse » les conséquences
sociales des politiques publiques, sociales ou non.
Le social, placebo et bouc émissaire des politiques économiques malthusiennes
La protection sociale est devenue ce système de protection économique « qui se propose de protéger des individus ou des groupes contre la diminution de leurs revenus »
(Friedrich Hayek). L’État est devenu cette grande fiction qui, au motif
de la sécurité économique des individus, s’exonère, et nous exonère
aussi, de la contrainte de l’économie. Cette grande fiction fait prendre
la conséquence pour la cause et fait de la dette sociale le secret de famille que nous révèle « La dette sociale de la France, 1974-2024 » (Nicolas Dufourcq) : c’est elle qui explique les deux tiers de la dette publique.
Le comptable public a comptablement raison, il y a corrélation entre
l’évolution de la dette publique et celle de la dépense sociale, mais,
a-t-il économiquement raison ? Si les comptes publics donnent une image
fidèle (certifiée avec réserves par la Cour des comptes) des recettes et
dépenses publiques, donnent-ils une image fidèle de l’action publique,
disent-ils la part des politiques publiques malthusiennes pour
l’économie qui pèse sur les budgets sociaux ?
La politique d’aides à l’emploi et la microentreprise donnent une
idée de ce que sont les conséquences, pour la dépense sociale, de
l’action publique dans le champ de l’économie.
Les allègements et exonérations de cotisations sociales. Ces mesures
de soutien à l’emploi ont eu des effets positifs de création ou de
préservation d’emplois peu qualifiés. En 2024, le rapport Bozio-Wasmer (Les politiques d’exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire)
observe que ces mesures ont accompagné une hausse du taux d’emploi et
que leur efficacité diminue sur la longue période. Ces mesures
d’allégement des cotisations sociales ciblées sur le bas de la
distribution salariale ont démontré que l’élasticité de l’emploi au coût
du travail est forte pour les plus bas revenus. En faisant jouer cette
surélasticté favorable à la création et à la préservation d’emplois peu
qualifiés, ces mesures ont aggravé le risque de piège à bas salaire et
favorisé la smicardisation du salariat à laquelle ont participé le passage aux 35 heures et les coups de pouce au SMIC (Bozio-Wasmer).
Le coût pour les finances publiques, de l’ordre de 75 à 90 mds €,
résulte, en premier niveau, des moindres recettes sur les emplois
existants préservés (moindre recette sociale compensée par plus d’impôt)
et, en deuxième niveau, de la création d’emplois peu ou pas
contributifs au financement des budgets sociaux. Au troisième niveau, le
coût de ces dispositifs, c’est celui des aides aux bas revenus qui
résultent des aides aux emplois peu qualifiés. Le cercle est, vraiment,
vicieux : la politique pour l’emploi conduit à une surdépense sociale.
Le cercle n’en a pas fini d’être vicieux, le mal métastase. En
compensant la moindre recette sociale par l’impôt (les ITAf, impôts et
taxes affectées à la Sécurité sociale), l’État pénètre un peu plus
encore le champ de la protection sociale en modifiant la source de son
financement par la substitution de la fiscalité aux cotisations
sociales. Pour le comptable public qui raisonne en taux de prélèvements
obligatoires, ce mouvement est neutre : moins de cotisations sociales et
plus d’impôts, c’est, pour lui, « toutes choses égales par ailleurs ».
Ce raisonnement alimente le débat sur la dépense sociale, dont le niveau
oblige à recourir à l’impôt et grossit ainsi la dette publique, jusqu’à
la voir comme sa principale cause. Le piège se referme sur la dépense
sociale dont on ne voit plus que son augmentation résulte des
subventions et aides aux emplois peu qualifiés.
La micro-entreprise. Créé par la loi de modernisation de l’économie
du 4 août 2008, le statut du micro-entrepreneur visait l’objectif de
simplifier l’accès à l’entrepreneuriat et, selon les mots de son
créateur Hervé Novelli, allait réconcilier patrons et salariés et faire
se retourner Karl Marx dans sa tombe. Cette réforme de modernisation de
l’économie a des conséquences sur les budgets sociaux en recette, c’est
heureux, et en dépense, ça l’est moins.
L’effet positif de la micro-entreprise est d’inciter à la déclaration
d’activités jusqu’alors dissimulées. Ces activités déclarées
élargissent l’assiette fiscalo-sociale. L’incitation à déclarer résulte
des plus faibles taux de cotisation et d’imposition que ceux appliqués
au salariat et à l’entreprise. Ces faibles taux, c’est le prix (la
dépense fiscalo-sociale) qu’il faut payer pour socialiser le travail non
déclaré. S’il y a élargissement de l’assiette fiscale et sociale,
chaque emploi de micro-entrepreneur génère d’abord un manque à gagner
pour l’État puis, à terme, un coût. Le manque à gagner, ce sont les
moindres recettes fiscales et sociales par emploi. Le coût à terme,
c’est celui des aides à l’individu (RSA, indemnité chômage, prime
d’activité, retraite…), qui compensent la faible rémunération de la
micro-activité.
Le succès du statut de micro-entrepreneur a été dopé par l’émergence
des « plateformes ». Si Marx se retourne dans sa tombe, peut-être est-ce
parce que le statut du micro-entrepreneur est, souvent, le retour à
celui du « journalier » ou du « manouvrier » qui se loue à la journée.
Une fois encore, la sur-élasticité des bas revenus aux incitations
fiscalo-sociales joue pleinement !
Le vrai « secret de famille », c’est l’échec des politiques économiques
Les allègements de cotisations sociales et le statut de
micro-entrepreneur, les politiques pour l’emploi et la modernisation de
l’économie, en facilitant la création d’emplois faiblement rémunérés et
bénéficiant d’une couverture sociale réduite, ont ajouté au besoin de
protection économique et sociale « ex post ». L’amélioration du marché
du travail qui en a résulté n’a pas profité aux moins qualifiés
(Bozio-Wasmer). Le ministère du Travail et des Solidarités le formule
sans nuance en présentant la réforme de la prime d’activité comme « un effort inédit pour le pouvoir d’achat de ceux qui travaillent ». Quand le ministère est en même temps
celui du Travail et des Solidarités, les solidarités semblent primer
sur le travail et ce ministère se fait le champion de la dépense
publique pour soutenir le pouvoir d’achat de ceux qui travaillent !
Quand la dépense sociale compte pour un tiers du PIB, elle devient
effectivement insoutenable. Pour la rendre soutenable, il n’y a que deux
solutions : celle malthusiano-comptable et « paramétrique » de la
réduction des prestations, et celle d’un volontarisme économique qui
favorise la création d’emplois qualifiés, rémunérateurs et contributeurs
aux charges publiques. Il faut craindre que la rigueur comptable et ses
résultats immédiats ne l’emportent sur l’ambition économique.
D) - L’insoutenable légèreté des finances et des politiques publiques
L’insoutenable
légèreté des finances et politiques publiques c’est d’avoir, depuis une
cinquantaine d’années, redistribué de la dette au prétexte de
redistribuer du revenu. C’est l’extension continue du champ de l’action
publique au motif d’un État toujours plus providence qui se révèle État édredon,
confortable mais qui finit par nous étouffer aussi. À défaut d’être
stratège, l’action publique a transformé la protection sociale en un
système d’assistance économique.
Le secret de famille de l’inévitable insoutenabilité du système a été
bien gardé, dissimulé sous une offre de prestations sociales
constamment enrichie. Les faux fuyants n’ont pas manqué pour nous
rassurer d’une trajectoire maîtrisée des finances publiques. La maîtrise
de la dépense publique et des prélèvements obligatoires était garantie
par la diminution de l’augmentation tendancielle de la dépense publique.
Les plus grands experts des comptes publics ont expliqué la
surélasticté de la dépense publique au PIB par la loi dite de Wagner
selon laquelle la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut augmente tendanciellement avec le niveau de vie. Un
masque a été mis sur le dérapage continu de la dépense publique. La
faible augmentation du poids des prélèvements obligatoires par rapport
au PIB cachait un dérapage incontrôlé. Le déficit du budget de l’État
s’il est de 5 % rapporté au PIB est de 36,8 % rapporté aux recettes de
l’État ! De ce fol endettement, il est difficile de voir quels
investissements d’avenir il a financés.
Une « touche finale » a été mise aux artifices comptables quand, en
2024, la Commission européenne mettait la France sous procédure pour
déficit excessif. Les responsables des comptes publics nous ont expliqué
que la cause n’en était pas le niveau de la dépense mais l’insuffisance
des recettes fiscales. Le déficit n’est pas uniquement celui des
comptes publics, c’est aussi un déficit de crédibilité des comptables
publics.
L’exemple des dividendes de la paix illustre cette
insoutenable légèreté des finances publiques. La moindre dépense de
Défense n’a été ni « capitalisée », ni ne s’est traduite par une baisse
de la dépense publique. Elle s’est perdue dans la diminution de l’augmentation tendancielle de la dépense publique.
La baisse des effectifs militaires a permis de recruter des effectifs
civils : les effectifs de l’État s’affichent ainsi stabilisés et
toujours plus fonctionnarisés.
L’exemple des déremboursements opérés par la branche maladie,
transférés sur les mutuelles (dont on critique ensuite les coûts de
gestion), participe de cet habillage de la maîtrise de la dépense
publique.
Les réformes de l’indemnisation du chômage sont, elles aussi, à
ranger avec les illusions de maîtrise de la dépense publique. Les
économies qu’elles génèrent ne sont pas traduites dans une baisse du
coût du chômage pour la collectivité : elles sont « captées » par l’État
qui les affecte à d’autres dépenses. Ni le coût du travail, ni la dette
publique, ni la dette sociale n’en bénéficient.
À ce stade, proche de celui du « défaut », l’argumentation évolue. La
cause de tous nos maux, c’est, à l’évidence, la dépense sociale. Son
poids rapporté au PIB, le vieillissement de la population et la
générosité du système[1]
en font le bouc émissaire. Les experts disent de façon savante ce que
les « Nicolas » disent à leur façon : le modèle social n’est plus
soutenable ni en dépense ni en financement. Mais les experts ont tort.
En faisant de la dette sociale la cause première de notre endettement,
ils considèrent la protection sociale comme cause alors qu’elle est
conséquence de l’échec des politiques publiques. La dette sociale
devient ce chiffon rouge qui fait éviter le débat sur l’échec des
politiques publiques et sur l’illusion de la maîtrise de la dépense
publique. Ils ont tort parce que le système social n’est pas étanche aux
politiques publiques dont il subit les effets négatifs. Les politiques
d’aide aux emplois les moins qualifiés, qui sont des politiques
d’allègements ou d’exonération de cotisations sociales, dont les
économistes ont du mal à évaluer les effets sur l’emploi, ont pour
effets immédiats de priver la « Sécu » de ressources, de créer des «
pièges à bas salaires » et de participer à la « smicardisation » du
salariat. L’inefficacité de ces aides ouvre alors un cercle vicieux :
l’insuffisant revenu du travail fait inventer des « primes à l’emploi »
et un dispositif de « dépense fiscale » s’ajoute ainsi au transfert de
cotisations sociales sur l’impôt. Les experts ont tort parce que les
impôts et taxes affectés, par l’État, au financement de la Sécurité
sociale ne couvrent que de façon résiduelle le déficit social : ils
compensent d’abord les moindres ressources sociales résultant
d’exonérations et allègements et financent les prestations de
solidarité.
Ces mouvements de transferts, simples transferts techniques pour les
comptables publics, qui les comptabilisent à bilan nul en termes de
niveau de prélèvements obligatoires, sont d’abord un changement de
nature des prestations sociales et ajoutent à l’amalgame qui est fait de
la fiscalité et des cotisations sociales. La nature des prestations
servies change : d’assurantielles, elles deviennent de solidarité. La
substitution d’une part de CSG à la cotisation salariée à l’assurance
chômage illustre ce changement de nature : l’allocation de chômage n’est
plus une prestation d’assurance mais de solidarité et son financement
fiscalisé légitime des indemnisations différenciées selon le niveau du
revenu.
Au niveau de prélèvements obligatoires aujourd’hui atteints, l’entier
système de l’action publique et de la protection est socialisé. C’est
le résultat d’une politique de l’offre de prestations sociales
censées pallier l’insuffisance de revenu primaire. C’est le résultat de
l’aveuglement d’un appareil d’État dont la raison d’être est celle de
percepteur-redistributeur. Le coût du social est la conséquence de notre
déclassement économique : sixième ou septième économie mondiale, nous
sommes au vingt-cinquième rang en PIB par habitant. Le déficit et la
dette du social ne résultent pas de politiques publiques qui
privilégient la redistribution à la distribution primaire à la
production.
Avec notre suradministration, nous ne sortirons de l’incurable débat
sur le trou de la Sécu que par l’entière fiscalisation du système. La
dépense sociale sera variable d’ajustement budgétaire et la réforme de
l’action publique continuera d’être une Arlésienne. Dans cette
perspective, l’Allocation sociale unifiée, qui vise l’objectif de
simplification pour les bénéficiaires et de meilleure gestion pour
l’appareil de l’État, peut aussi être vue comme les prémices d’un revenu
universel, ce nouvel horizon de l’État providence. Le prélèvement de
l’impôt à la source a, déjà, ajouté à la socialisation du travail. Le
salaire net est « super net » de la charge de solidarité qui pèse sur
les « Nicolas », qui ne savent plus s’ils payent de l’impôt ou des
assurances sociales.
Le point où nous en sommes rendu était prévisible. Un État
centralisé, et toujours centralisateur (cf. suppression de la taxe
d’habitation qui fait compenser la perte de ressource des collectivités
locales par l’État), ne pouvait pas laisser prospérer les assurances
sociales issues des accords des partenaires sociaux. Le point où nous
sommes rendus était prévisible et annoncé dès 1850 par Frédéric Bastiat
(in Harmonies économiques) qui, observant la gestion et la surveillance
des sociétés de secours mutuel, alertait : « Supposez que le
gouvernement intervienne. Il est aisé de deviner le rôle qu’il
s’attribuera. Son premier soin sera de s’emparer de toutes ces caisses
sous prétexte de les centraliser ; et pour colorer cette entreprise, il
promettra de les grossir avec des ressources prises sur le contribuable.
Ensuite, sous prétexte d’unité, de solidarité (que sais-je ?), il
s’avisera de fondre toutes les associations en une seule soumise à un
règlement uniforme : « Nul, si ce n’est quelque bureaucrate, n’aura
intérêt à défendre le fonds commun ». Bastiat concluait que « L’État se verra contraint de demander sans cesse des subventions au budget », il serait aujourd’hui, à coup sûr, un commentateur expert sur les plateaux télé !
L’insoutenable légèreté des finances publiques aura été un tour de
magie comme les réussissent les illusionnistes. Ils sortent du chapeau
la dette sociale, avatar malheureux de politiques publiques
économiquement malthusiennes. Pour nombre d’entre elles, les analyses de
la dette sociale restent dans le registre de l’illusion. La nécessaire
refondation du modèle social ne suffira pas à maîtriser la dépense
publique si l’État ne réforme pas ses politiques d’intervention
économiques et sociales. Le totem du modèle du CNR ne tient plus, celui
de l’omni-intervention de l’État ne tient pas davantage.
Michel Monier
Pour D: https://nouvellerevuepolitique.fr/michel-monier-linsoutenable-legerete-des-finances-et-des-politiques-publiques/
[1]
La référence aux pensions de retraites d’un moindre niveau en Allemagne
est souvent présentée comme argument de la générosité du système
français. Ce que l’on discute moins, c’est qu’une part seulement des
pensions de retraites allemandes est soumise à l’impôt sur le revenu.
C’est à l’horizon de… 2058 que les pensions de retraite seront imposées
en totalité. Sauf à comparer l’entier système socio-fiscal, comparaison
n’est pas raison.
E) - Finances publiques
Les finances publiques, discipline essentielle du droit public
financier, jouent un rôle crucial dans la gestion des ressources
financières d'un État et de ses entités territoriales. Cette discipline
repose sur plusieurs branches fondamentales qui structurent la gestion
des ressources et des dépenses publiques : le droit fiscal public, le
droit de la comptabilité publique, le droit budgétaire et les finances
sociales.
Les fondements des finances publiques
Le droit fiscal public : gestion des revenus de l'État
Le droit fiscal public constitue la première branche des finances
publiques. Il s'agit de l'ensemble des règles et des régulations qui
régissent la collecte des revenus de l'État et des entités publiques.
Les impôts, les taxes et les contributions sont les principaux
instruments utilisés pour générer ces revenus. Le droit fiscal public
détermine les modalités de perception, les taux d'imposition, les
déductions fiscales et les régimes spéciaux, le tout dans le but
d'assurer un financement adéquat des activités et des projets publics.
Le droit de la comptabilité publique : transparence et gestion des dépenses
La deuxième branche majeure des finances publiques est le droit de la
comptabilité publique. Cette branche est chargée de garantir la
transparence et la traçabilité des dépenses publiques. Elle établit les
règles comptables spécifiques aux entités publiques, fixe les procédures
de contrôle des dépenses et assure la reddition des comptes envers les
citoyens. Le droit de la comptabilité publique joue un rôle essentiel
dans la prévention de la mauvaise gestion financière et dans la lutte
contre la corruption.
Le droit budgétaire : planification et contrôle des finances
La troisième branche des finances publiques est le droit budgétaire.
Cette branche se concentre sur la planification et le contrôle des
finances de l'État et des collectivités territoriales. Elle régit la
manière dont les budgets sont élaborés, examinés, adoptés et exécutés.
Le droit budgétaire vise à assurer une allocation efficace et équilibrée
des ressources financières pour les différents secteurs de
l'administration publique. Il favorise également la responsabilisation
en définissant les règles de suivi et d'évaluation des dépenses
publiques.
Évolutions récentes : finances sociales comme expansion du champ des finances publiques
Traditionnellement centrées sur les ressources de l'État et des
collectivités territoriales, les finances publiques ont évolué pour
inclure de nouveaux domaines. Par exemple, les lois de financement de la
sécurité sociale ont élargi le champ des finances publiques aux
finances sociales. Cela implique que les ressources et les dépenses
liées à la sécurité sociale sont désormais régies par les principes et
les mécanismes des finances publiques.
Cadre européen : surveillance budgétaire et coopération
Le contexte européen joue également un rôle majeur dans les finances
publiques françaises. Les mécanismes européens de surveillance
budgétaire sont en place pour encadrer les politiques financières des
États membres, y compris la France. Ces mécanismes visent à garantir la
stabilité économique et budgétaire de la zone euro, en surveillant les
niveaux d'endettement, les déficits budgétaires et les réformes
structurelles.
Influence sur le budget de l'Union européenne
Les règles régissant le budget de l'Union européenne sont étroitement
inspirées des pratiques en vigueur dans les États membres, y compris le
droit français. Les principes de responsabilité budgétaire, de
transparence et de maîtrise des dépenses sont des éléments essentiels
qui influencent la manière dont le budget de l'Union européenne est
élaboré et exécuté.
En somme, les finances publiques constituent un pilier central de
la gestion financière des États et des entités publiques. Elles
englobent le droit fiscal public, le droit de la comptabilité publique
et le droit budgétaire, et leur champ d'application s'est élargi pour
inclure les finances sociales. L'influence européenne et les mécanismes
de surveillance jouent également un rôle crucial dans la manière dont
les finances publiques sont gérées en France et au sein de l'Union
européenne.
Informations complémentaires
Bibliographie
- 1979, Domenico Da Empoli,
dir., "Finanza pubblica e Contabilita nazionale su base trimestrale
[1954-1975]" ("Finances publiques et comptabilité nationale fondée sur
une base trimestrielle [1954-1975]"), Cedam
- 2003,
Domenicantonio Fausto, "An Outline of the Main Italian Contributions to
the Theory of Public Finance", Pensiero Economico Italiano, Vol 11,
n°1, pp11–41
