L'Université Liberté, vous convie à lire ce nouveau message. Des commentaires seraient souhaitables, notamment sur les posts référencés: à débattre, réflexions...Merci de vos lectures, et de vos analyses.
Voici ici la présentation de ce rapport comme sa conclusion. En ce qui concerne le détail du rapport comme les différentes réactions, décisions des présidents locaux, voire leurs non-participations respectives cliquez le lien: Télécharger
Pour la deuxième année consécutive, la Cour des comptes présente
un rapport public consacré aux finances publiques locales. Fruit d’un
travail commun de la Cour et des chambres régionales des comptes, ce
rapport vise à analyser la situation financière des collectivités territoriales
et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
ainsi que les enjeux qui s’y attachent.
Chaque année, la Cour publie des rapports sur la gestion du budget de l’État, sur la sécurité sociale et sur la situation et les perspectives des finances publiques prises dans leur ensemble. La publication en outre d’un rapport annuel spécifique sur les finances publiques locales se justifie pleinement au regard de leur importance.
Selon les données de la comptabilité nationale, les dépenses des administrations publiques locales (APUL)1 se sont élevées à 252 Md€ en 2013, soit 21 % des dépenses des administrations publiques alors que celles des administrations centrales (principalement l’État) en ont représenté 32 %, et celles des administrations sociales 47 %.
1 Le champ des administrations publiques locales (APUL) est constitué à 90 % des collectivités territoriales (communes, départements, régions) et des groupements de communes à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes). Cependant, il inclut aussi les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes chargés de services administratifs. Il s’y ajoute également des organismes divers d’administration locale (ODAL), correspondant à diverses catégories d’organismes à compétence spécialisée sur le territoire d’une commune ou d’un département, et aux chambres consulaires. Les APUL ne couvrent pas la totalité du secteur public local : celui-ci comprend en outre des organismes classés en sociétés non financières, tels que les régies à autonomie financière et dotées de la personnalité morale, les syndicats intercommunaux relevant du secteur marchand, les offices publics de l’habitat (ex-offices publics d’aménagement et de construction et offices publics d’habitations à loyer modéré) ou encore les caisses de crédit municipal.
Chaque année, la Cour publie des rapports sur la gestion du budget de l’État, sur la sécurité sociale et sur la situation et les perspectives des finances publiques prises dans leur ensemble. La publication en outre d’un rapport annuel spécifique sur les finances publiques locales se justifie pleinement au regard de leur importance.
Selon les données de la comptabilité nationale, les dépenses des administrations publiques locales (APUL)1 se sont élevées à 252 Md€ en 2013, soit 21 % des dépenses des administrations publiques alors que celles des administrations centrales (principalement l’État) en ont représenté 32 %, et celles des administrations sociales 47 %.
1 Le champ des administrations publiques locales (APUL) est constitué à 90 % des collectivités territoriales (communes, départements, régions) et des groupements de communes à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes). Cependant, il inclut aussi les syndicats intercommunaux et les syndicats mixtes chargés de services administratifs. Il s’y ajoute également des organismes divers d’administration locale (ODAL), correspondant à diverses catégories d’organismes à compétence spécialisée sur le territoire d’une commune ou d’un département, et aux chambres consulaires. Les APUL ne couvrent pas la totalité du secteur public local : celui-ci comprend en outre des organismes classés en sociétés non financières, tels que les régies à autonomie financière et dotées de la personnalité morale, les syndicats intercommunaux relevant du secteur marchand, les offices publics de l’habitat (ex-offices publics d’aménagement et de construction et offices publics d’habitations à loyer modéré) ou encore les caisses de crédit municipal.
Poids respectif des dépenses des administrations
publiques
Administrations
publiques locales
21 %
Administrations sociales 47 %
Administrations sociales 47 %
Administration
centrale
(principalement
État) 32 %
À la différence de l’État et des organismes de sécurité sociale, les
collectivités locales ne peuvent recourir à l’emprunt que pour financer
leurs investissements et non leurs dépenses de fonctionnement. La dette
locale (182,3 Md€ en 2013) représente 9,5 % de la dette totale des
administrations publiques, constituée en outre de celle des administrations
centrales dont principalement l’État (79,5 %), et de la sécurité sociale
(11 %).
Poids respectif de la dette des administrations
publiques
Administrations
sociales 11 %
Administrations
publiques locales 9,5 %
Administration
centrale
(principalement
État) 79,5 %
Les transferts financiers annuels de l’État aux collectivités
territoriales dépassent 100 Md€.
Enfin, les impôts locaux représentent environ 12,7 % des prélèvements obligatoires à côté des impôts nationaux (34 %) et des prélèvements sociaux (52 %)2.
2 Le solde est perçu par les organismes divers d’administration centrale (ODAC).
Ces données mettent en évidence le poids des finances publiques locales et, en conséquence, la nécessité de les associer à l’effort de redressement des comptes publics.
1 - Les finances locales : un enjeu majeur du redressement des comptes publics
Le secteur public local a vocation à prendre sa part dans l’effort de réduction des déficits publics. Autant que l’État et la sécurité sociale, il est concerné par les engagements européens de la France, inscrits notamment dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012, qui prévoit le retour à l’équilibre des comptes publics nationaux pris dans leur ensemble. Traduction en droit national de ce traité, la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques s’applique aux administrations publiques locales.
Toutefois, les écritures censées rendre compte des différents transferts intervenant soit entre un budget principal et des budgets annexes, soit entre des communes et leur groupement, manquent encore de fiabilité. Par ailleurs, des manquements ou des anomalies affectant le rattachement à l’exercice sont encore fréquemment constatés par les chambres régionales des comptes. Il en va de même en ce qui concerne les dotations aux amortissements des immobilisations. Une méconnaissance des principes de constitution de provisions a pu être observée. Des imputations comptables erronées sont régulièrement relevées.
L’imparfaite qualité et fiabilité des données comptables
La connaissance par les collectivités de leur patrimoine apparaît souvent lacunaire, voire inexistante. Les travaux des chambres régionales des comptes conduisent à relever l’insuffisance des inventaires physiques voire, dans certains cas, leur inexistence. Le rapport de la Cour des comptes de juillet 2011 sur la gestion de la dette publique locale a rappelé combien il était important, pour les assemblées délibérantes, de disposer d'informations complètes et intelligibles sur la nature des contrats en cause et sur l’ampleur des risques encourus. Il a parfois été relevé que les éléments relatifs à la dette et décrits dans le compte administratif ne concordaient pas avec le compte de gestion, pour des montants significatifs.
En dépit de la référence réaffirmée aux règles de comptabilité générale, les comptes des collectivités territoriales ne disposent pas d’une annexe unique et indissociable de l’information comptable, telle que le prévoit le plan comptable général et qui recenserait notamment les engagements hors bilan. L’information actuellement délivrée dans les annexes budgétaires, par la complexité de sa présentation et son absence d’exhaustivité, n’est pas en mesure de satisfaire à cette exigence.
5 Le périmètre retenu, qui est identique à celui utilisé par l’administration pour ses analyses et ses publications, ne prend pas en compte les opérations imputées sur des budgets annexes. L’analyse est conduite à partir des opérations réelles en recettes et en dépenses, c’est-à-dire celles ayant donné lieu à encaissement ou décaissement.
7 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale
Enfin, les impôts locaux représentent environ 12,7 % des prélèvements obligatoires à côté des impôts nationaux (34 %) et des prélèvements sociaux (52 %)2.
2 Le solde est perçu par les organismes divers d’administration centrale (ODAC).
Ces données mettent en évidence le poids des finances publiques locales et, en conséquence, la nécessité de les associer à l’effort de redressement des comptes publics.
1 - Les finances locales : un enjeu majeur du redressement des comptes publics
Le secteur public local a vocation à prendre sa part dans l’effort de réduction des déficits publics. Autant que l’État et la sécurité sociale, il est concerné par les engagements européens de la France, inscrits notamment dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012, qui prévoit le retour à l’équilibre des comptes publics nationaux pris dans leur ensemble. Traduction en droit national de ce traité, la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques s’applique aux administrations publiques locales.
Dans son prolongement, la loi de programmation des finances
publiques du 31 décembre 2012, puis le programme de stabilité pour la
période 2013-2017 transmis en avril 2013 à la Commission européenne et
celui de mai 2014 pour la période 2014-2017, ont prévu des trajectoires
de redressement des comptes publics impliquant l’évolution des dépenses,
des recettes, du solde et de la dette des collectivités locales.
L’évolution de la situation financière d’ensemble des collectivités territoriales trouve sa traduction en comptabilité nationale dans les comptes des administrations publiques locales (APUL), qui constituent une partie des administrations publiques (APU). Ces données permettent de mesurer leur contribution aux déficits publics et à la dette publique, notifiés au titre des engagements européens de la France.
En 2013, les dépenses des APUL ont progressé de 3,4 % et leurs recettes de 1,1 %. Leur déficit est passé de 3,7 Md€ en 2012 à 9,2 Md€ en 2013. En conséquence, il a représenté l’année dernière 10,4 % de l’ensemble des déficits publics contre 3 % l’année précédente, et 0,4 % du produit intérieur brut (PIB) au lieu de 0,15 %. La dette des APUL a augmenté de 6,2 Md€ (+ 3,5 %) mais sa part (9,5 %) dans le total de la dette publique n’a pas varié.
Du fait de ces évolutions, les collectivités territoriales n’ont pas apporté en 2013 la contribution attendue à la réduction des déficits publics, comme l’a déjà relevé la Cour en juin 2014 dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques.
L’évolution de la situation financière d’ensemble des collectivités territoriales trouve sa traduction en comptabilité nationale dans les comptes des administrations publiques locales (APUL), qui constituent une partie des administrations publiques (APU). Ces données permettent de mesurer leur contribution aux déficits publics et à la dette publique, notifiés au titre des engagements européens de la France.
En 2013, les dépenses des APUL ont progressé de 3,4 % et leurs recettes de 1,1 %. Leur déficit est passé de 3,7 Md€ en 2012 à 9,2 Md€ en 2013. En conséquence, il a représenté l’année dernière 10,4 % de l’ensemble des déficits publics contre 3 % l’année précédente, et 0,4 % du produit intérieur brut (PIB) au lieu de 0,15 %. La dette des APUL a augmenté de 6,2 Md€ (+ 3,5 %) mais sa part (9,5 %) dans le total de la dette publique n’a pas varié.
Du fait de ces évolutions, les collectivités territoriales n’ont pas apporté en 2013 la contribution attendue à la réduction des déficits publics, comme l’a déjà relevé la Cour en juin 2014 dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques.
La trajectoire des finances publiques, définie par le programme de
stabilité 2013-2017 d’avril 20133, prévoyait, pour les APUL, un déficit de
0,2 % du PIB en 2013 et en 2014, puis un retour à l’équilibre à compter
de 2015. En fait le solde des APUL s’est écarté de cette trajectoire
puisqu’il s’est creusé à 0,4 % du PIB en 2013. Il a ainsi contribué pour un
tiers au retard pris dans la réduction des déficits publics de la France, qui
se sont établis à 4,3 % du PIB alors que l’objectif fixé était de 3,7 % du
PIB.
Cette évolution de la situation financière des collectivités locales est très préoccupante car elle rend plus difficile le respect par la France de ses engagements européens en venant limiter la portée des efforts de maîtrise de leurs dépenses accomplis par l’État et les organismes de sécurité sociale.
2 - Des limitations pour l’analyse des finances locales4
4 Sur la problématique d’ensemble de la fiabilité des comptes locaux, voir, Cour des comptes, Rapport public thématique : Les finances publiques locales, Chapitre III, p. 105 et suivantes, La Documentation française, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr
L’analyse des finances locales se heurte à un certain nombre de limitations qui résultent de l’imparfaite fiabilité des données comptables et de l’absence d’outils de prévision.
- L’imparfaite fiabilité des données comptables
L’agrégation nationale des données financières locales repose sur la seule centralisation des comptes de gestion des comptables publics, effectuée par la direction générale des finances publiques. Dans le cadre d’un accord conclu avec la Cour des comptes, la direction générale des finances publiques (DGFiP) met à sa disposition les balances comptables des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, extraites de son infocentre. Des requêtes appropriées ont ainsi pu être effectuées sur les données de 2013 et des années antérieures5.
Cette évolution de la situation financière des collectivités locales est très préoccupante car elle rend plus difficile le respect par la France de ses engagements européens en venant limiter la portée des efforts de maîtrise de leurs dépenses accomplis par l’État et les organismes de sécurité sociale.
3
Programme adopté en Conseil des ministres le 17 avril 2013, soumis le 23 avril à l’Assemblée nationale et le 24 avril au Sénat, puis adressé à la Commission européenne à la fin du mois d’avril 2013.
2 - Des limitations pour l’analyse des finances locales4
4 Sur la problématique d’ensemble de la fiabilité des comptes locaux, voir, Cour des comptes, Rapport public thématique : Les finances publiques locales, Chapitre III, p. 105 et suivantes, La Documentation française, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr
L’analyse des finances locales se heurte à un certain nombre de limitations qui résultent de l’imparfaite fiabilité des données comptables et de l’absence d’outils de prévision.
- L’imparfaite fiabilité des données comptables
L’agrégation nationale des données financières locales repose sur la seule centralisation des comptes de gestion des comptables publics, effectuée par la direction générale des finances publiques. Dans le cadre d’un accord conclu avec la Cour des comptes, la direction générale des finances publiques (DGFiP) met à sa disposition les balances comptables des collectivités territoriales et des établissements publics locaux, extraites de son infocentre. Des requêtes appropriées ont ainsi pu être effectuées sur les données de 2013 et des années antérieures5.
Toutefois, les écritures censées rendre compte des différents transferts intervenant soit entre un budget principal et des budgets annexes, soit entre des communes et leur groupement, manquent encore de fiabilité. Par ailleurs, des manquements ou des anomalies affectant le rattachement à l’exercice sont encore fréquemment constatés par les chambres régionales des comptes. Il en va de même en ce qui concerne les dotations aux amortissements des immobilisations. Une méconnaissance des principes de constitution de provisions a pu être observée. Des imputations comptables erronées sont régulièrement relevées.
L’imparfaite qualité et fiabilité des données comptables
La connaissance par les collectivités de leur patrimoine apparaît souvent lacunaire, voire inexistante. Les travaux des chambres régionales des comptes conduisent à relever l’insuffisance des inventaires physiques voire, dans certains cas, leur inexistence. Le rapport de la Cour des comptes de juillet 2011 sur la gestion de la dette publique locale a rappelé combien il était important, pour les assemblées délibérantes, de disposer d'informations complètes et intelligibles sur la nature des contrats en cause et sur l’ampleur des risques encourus. Il a parfois été relevé que les éléments relatifs à la dette et décrits dans le compte administratif ne concordaient pas avec le compte de gestion, pour des montants significatifs.
En dépit de la référence réaffirmée aux règles de comptabilité générale, les comptes des collectivités territoriales ne disposent pas d’une annexe unique et indissociable de l’information comptable, telle que le prévoit le plan comptable général et qui recenserait notamment les engagements hors bilan. L’information actuellement délivrée dans les annexes budgétaires, par la complexité de sa présentation et son absence d’exhaustivité, n’est pas en mesure de satisfaire à cette exigence.
5 Le périmètre retenu, qui est identique à celui utilisé par l’administration pour ses analyses et ses publications, ne prend pas en compte les opérations imputées sur des budgets annexes. L’analyse est conduite à partir des opérations réelles en recettes et en dépenses, c’est-à-dire celles ayant donné lieu à encaissement ou décaissement.
Par ailleurs, les données de comptabilité générale ne rendent pas
compte des dépenses associées aux politiques publiques, ce qui limite
l’analyse des déterminants de la dépense locale. Les collectivités
territoriales disposent de deux modalités d’adoption de leur budget : par
nature de dépenses ou de recettes ou par grandes fonctions. Si l’adoption
du budget par fonctions est retenue par la quasi-totalité des régions, elle
reste peu développée pour les départements et le secteur communal. En
outre, la répartition fonctionnelle des dépenses n’étant pas homogène
entre les collectivités qui y recourent, la centralisation de ces données
présente un caractère peu fiable qui en limite l’utilisation.
La qualité, l’exhaustivité et la lisibilité de l’information financière, tout au long du cycle budgétaire et comptable, sont en effet essentielles à la transparence de la gestion et fondent l’ensemble des travaux en cours. À cet égard, le Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP), aux travaux duquel participe la Cour des comptes, développe une réflexion, d’une part, sur l’articulation entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire des entités du secteur public local et, d’autre part, sur les perspectives d’amélioration de la lisibilité de leurs états financiers. Une charte nationale relative à la fiabilité des comptes locaux a par ailleurs été signée le 21 mars 2014 par les ministres concernés, les présidents des associations d’élus locaux et la Cour des comptes. Cette charte formalise la méthodologie et précise les objectifs poursuivis par les signataires dans la perspective d’un renforcement de la fiabilité des comptes locaux. Des résultats concrets en sont attendus.
- La nécessité d’élaborer des prévisions fiables d’évolution des finances locales
Les lois de programmation des finances locales mentionnent des objectifs indicatifs se rapportant aux finances locales. La fixation d’objectifs en ce qui concerne l’évolution des recettes, des dépenses, du solde et de la dette des administrations publiques locales, dans le cadre de la trajectoire de redressement des comptes publics, nécessite la construction d’outils d’analyse et de prévision de ces différentes composantes qui soient plus précis que ceux dont disposent actuellement l’administration, d’une part, et les collectivités territoriales, d’autre part. À titre d’exemple, ces outils n’ont pas permis d’anticiper la forte croissance annuelle de l’investissement local entre 2003 et 2008, son ralentissement entre 2009 et 2011 et sa forte reprise en 2012 et 2013.
La qualité, l’exhaustivité et la lisibilité de l’information financière, tout au long du cycle budgétaire et comptable, sont en effet essentielles à la transparence de la gestion et fondent l’ensemble des travaux en cours. À cet égard, le Conseil de normalisation des comptes publics (CNOCP), aux travaux duquel participe la Cour des comptes, développe une réflexion, d’une part, sur l’articulation entre la comptabilité générale et la comptabilité budgétaire des entités du secteur public local et, d’autre part, sur les perspectives d’amélioration de la lisibilité de leurs états financiers. Une charte nationale relative à la fiabilité des comptes locaux a par ailleurs été signée le 21 mars 2014 par les ministres concernés, les présidents des associations d’élus locaux et la Cour des comptes. Cette charte formalise la méthodologie et précise les objectifs poursuivis par les signataires dans la perspective d’un renforcement de la fiabilité des comptes locaux. Des résultats concrets en sont attendus.
- La nécessité d’élaborer des prévisions fiables d’évolution des finances locales
Les lois de programmation des finances locales mentionnent des objectifs indicatifs se rapportant aux finances locales. La fixation d’objectifs en ce qui concerne l’évolution des recettes, des dépenses, du solde et de la dette des administrations publiques locales, dans le cadre de la trajectoire de redressement des comptes publics, nécessite la construction d’outils d’analyse et de prévision de ces différentes composantes qui soient plus précis que ceux dont disposent actuellement l’administration, d’une part, et les collectivités territoriales, d’autre part. À titre d’exemple, ces outils n’ont pas permis d’anticiper la forte croissance annuelle de l’investissement local entre 2003 et 2008, son ralentissement entre 2009 et 2011 et sa forte reprise en 2012 et 2013.
Une meilleure connaissance des déterminants de l’investissement
des collectivités territoriales et de son impact sur l’évolution des dépenses
de fonctionnement, de même que l’identification des facteurs exogènes et
des causes endogènes de la croissance des dépenses contribueraient à une
meilleure programmation des finances locales.
Le besoin d’outils de prévision plus précis en matière de recettes et de dépenses est d’autant plus nécessaire que l’évolution de la situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements est de plus en plus différenciée selon les catégories de collectivités et au sein d’une même catégorie. En conséquence, l’amélioration de la prévision passe par l’élaboration d’analyses prospectives par catégorie, voire même par strate de collectivités.
3 - Un travail commun de la Cour et des chambres régionales des comptes
Le présent rapport a été élaboré dans le cadre d’une formation commune à la Cour et aux chambres régionales des comptes. Les travaux de cette formation ont été alimentés notamment par les rapports d’observations produits par les chambres régionales au terme des contrôles exercés sur les collectivités locales de leur ressort. Au total, 136 collectivités ont été concernées :
Le besoin d’outils de prévision plus précis en matière de recettes et de dépenses est d’autant plus nécessaire que l’évolution de la situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements est de plus en plus différenciée selon les catégories de collectivités et au sein d’une même catégorie. En conséquence, l’amélioration de la prévision passe par l’élaboration d’analyses prospectives par catégorie, voire même par strate de collectivités.
3 - Un travail commun de la Cour et des chambres régionales des comptes
Le présent rapport a été élaboré dans le cadre d’une formation commune à la Cour et aux chambres régionales des comptes. Les travaux de cette formation ont été alimentés notamment par les rapports d’observations produits par les chambres régionales au terme des contrôles exercés sur les collectivités locales de leur ressort. Au total, 136 collectivités ont été concernées :
-
− 15 régions d’une population totale de 38 891 000 habitants ;
-
− 12 départements d’une population totale de 10 665 000 habitants ;
-
− 42 groupements à fiscalité propre d’une population totale de
4 691 000 habitants ;
-
− et 67 communes d’une population totale de 4 262 000 habitants.
Le présent rapport résulte aussi d’enquêtes conduites auprès des
administrations centrales de l’État et d’échanges avec cinq associations
nationales d’élus locaux6.
Il a été rédigé alors que ne sont pas encore effectifs les changements de l’organisation territoriale introduits par la loi MAPTAM7 qui, en particulier, crée de nouvelles métropoles et reconnaît le rôle de chefs de file des régions, et que sont engagées d’autres réformes majeures à travers le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTR) et le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
Le premier chapitre présente la situation financière des collectivités locales en 2013, par catégorie (communes, intercommunalités, départements et régions) et prises dans leur ensemble.
Le deuxième chapitre étudie les conditions d’une meilleure maîtrise des finances publiques locales au regard des tendances d’évolution de leurs dépenses et de leurs recettes, en tenant compte notamment du mouvement de baisse du montant annuel des dotations de l’État de 1,5 Md€ dans la loi de finances pour 2014 puis de 11 Md€, prévu au terme de la période 2015-2017, soit une réduction supplémentaire de 3,67 Md€ par an à compter de 2015.
Le troisième chapitre examine les perspectives de rationalisation financière au sein du «bloc communal», c’est-à-dire de l’ensemble formé par les communes et leurs intercommunalités. Ces dernières constituent désormais un échelon supplémentaire d’administration locale dont l’extension à l’ensemble du territoire a eu pour effet non de ralentir mais au contraire d’accélérer les dépenses du « bloc communal ».
6 L’Association des maires de France (AMF), l’Assemblée des départements de France (ADF), l’ Association des régions de France (ARF), l’ Assemblée des communautés de France (AdCF) et l’Association des communautés urbaines de France (ACUF)..
Il a été rédigé alors que ne sont pas encore effectifs les changements de l’organisation territoriale introduits par la loi MAPTAM7 qui, en particulier, crée de nouvelles métropoles et reconnaît le rôle de chefs de file des régions, et que sont engagées d’autres réformes majeures à travers le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTR) et le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
Le premier chapitre présente la situation financière des collectivités locales en 2013, par catégorie (communes, intercommunalités, départements et régions) et prises dans leur ensemble.
Le deuxième chapitre étudie les conditions d’une meilleure maîtrise des finances publiques locales au regard des tendances d’évolution de leurs dépenses et de leurs recettes, en tenant compte notamment du mouvement de baisse du montant annuel des dotations de l’État de 1,5 Md€ dans la loi de finances pour 2014 puis de 11 Md€, prévu au terme de la période 2015-2017, soit une réduction supplémentaire de 3,67 Md€ par an à compter de 2015.
Le troisième chapitre examine les perspectives de rationalisation financière au sein du «bloc communal», c’est-à-dire de l’ensemble formé par les communes et leurs intercommunalités. Ces dernières constituent désormais un échelon supplémentaire d’administration locale dont l’extension à l’ensemble du territoire a eu pour effet non de ralentir mais au contraire d’accélérer les dépenses du « bloc communal ».
6 L’Association des maires de France (AMF), l’Assemblée des départements de France (ADF), l’ Association des régions de France (ARF), l’ Assemblée des communautés de France (AdCF) et l’Association des communautés urbaines de France (ACUF)..
et d'affirmation des métropoles.
Le quatrième chapitre examine les conditions de l’équilibre
financier des régions compte tenu de la modification de la structure de
leurs dépenses et de leurs recettes, sous l’effet des transferts de
compétences décidés en 2004 et de la réforme de la fiscalité locale de
2010.
Enfin, le cinquième chapitre insiste sur la nécessité de simplifier et de développer la péréquation financière, compte tenu notamment de l’accélération de la réduction des dotations de l’État aux collectivités territoriales, pour accompagner l’instauration d’une meilleure maîtrise des finances publiques locales.
Enfin, le cinquième chapitre insiste sur la nécessité de simplifier et de développer la péréquation financière, compte tenu notamment de l’accélération de la réduction des dotations de l’État aux collectivités territoriales, pour accompagner l’instauration d’une meilleure maîtrise des finances publiques locales.
Conclusion générale
Les finances publiques locales sont étroitement liées à celles des autres administrations publiques. Pour plus de 40 %, les ressources des collectivités locales sont constituées de dotations de l’État sous la forme de subventions sur crédits budgétaires ou de fiscalité transférée. Le niveau des impôts locaux affecte la situation d’ensemble des ménages et des entreprises. L ’ augmentation des dépenses des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale participe de la hausse généralisée des dépenses publiques qui entraîne des déséquilibres importants des comptes publics. Dans ce contexte, l’État a engagé une baisse significative de ses dotations aux collectivités territoriales qui, en 2017, devraient être inférieures de 11 Md€ à leur montant de 2014.
Le deuxième rapport public que la Cour et les chambres régionales des comptes consacrent aux finances publiques locales analyse en premier lieu l’évolution de la situation financière des collectivités territoriales en 2013, à la veille de cette baisse inédite des concours financiers de l’État. Il apparaît que cette évolution a contrarié l’effort national de redressement des comptes publics.
Globalement, la baisse modeste (- 0,6 %) des concours financiers de l’État en 2013 n’a pas eu d’effet modérateur sur l’évolution des dépenses des collectivités locales qui ont continué de progresser plus vite que leurs recettes, entraînant une diminution de leur épargne brute. Malgré la baisse de l’autofinancement qui en a résulté, les communes et leurs groupements, en fin de cycle électoral, ainsi que les régions ont accru leurs investissements en puisant dans leur trésorerie mais aussi en augmentant leur endettement.
Comme déjà relevé par la Cour en juin 2014 dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques, les collectivités territoriales n’ont pas apporté en 2013 la contribution attendue à la réduction des déficits publics. En comptabilité nationale, le déficit des APUL est passé de 3,7 Md€ en 2012 à 9,2 Md€ en 2013. Il a atteint 10,4 % de l’ensemble des déficits publics contre 3 % en 2012. La dette des APUL s’élevait à 182 Md€ à la fin de 2013 en hausse de 3,5 %.
En deuxième lieu, le rapport s’efforce de prévoir l’impact de la baisse des dotations de l’État de 11 Md€, inscrite dans le programme de stabilité 2014-2017 afin de provoquer un infléchissement du même montant des dépenses des collectivités locales.
La Cour relève d’abord qu’en 2014, la réduction de 1,5 Md€ des dotations de l’État stricto sensu devrait finalement être sans effet car elle a été compensée par l’octroi de ressources nouvelles aux départements et aux régions. En revanche, du fait de son ampleur et de sa durée, la baisse de 3,7 Md€ par an, répétée sur trois ans, peut modifier la trajectoire financière des collectivités locales. Appliquée au « bloc communal », par exemple, dans les mêmes conditions qu’en 2014, elle équivaudrait à un recul de 20 % de sa DGF en 2017.
Cette baisse risque d’abord de se traduire par un recul de l’investissement public local. Pour autant, son impact va dépendre de plusieurs facteurs. Les communes et intercommunalités et, dans une moindre mesure, les départements peuvent bénéficier de rentrées fiscales supplémentaires grâce au dynamisme des bases des impôts « ménages » ou au relèvement des taux, même si l’évolution de la fiscalité indirecte est plutôt orientée à la baisse. Pour maintenir leur niveau d’investissement, les collectivités locales peuvent aussi choisir d’emprunter davantage, l’offre de crédit étant redevenue particulièrement attractive.
Le risque existe donc que la baisse des dotations de l’État n’ait qu’un impact atténué sur l’évolution des dépenses du secteur public local alors que, comme la Cour l’a déjà relevé dans son rapport public d’octobre 2013, des pistes d’économies existent en ce qui concerne les dépenses de rémunération et les autres charges de gestion. Aussi, il paraît souhaitable d’instaurer de nouvelles conditions de gouvernance des finances locales, partagées entre l’État et les collectivités territoriales, dans le respect de leur libre administration. Dans cette perspective pourrait être adoptée par le Parlement une loi de financement des collectivités territoriales retraçant l’ensemble de leurs relations financières avec l’État.
Pour une large part, les marges d’économies permettant d’accompagner la baisse des dotations de l’État devraient être trouvées dans la rationalisation administrative et financière du « bloc communal ».
La carte des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) s’étend désormais à l’ensemble du territoire mais sa rationalisation n’est pas terminée. Il reste à rehausser la taille critique des communautés de communes (comme prévu dans le projet de loi OTR) et surtout à réduire l’enchevêtrement des différentes formes d’intercommunalités en supprimant une partie des syndicats (10 000 syndicats intercommunaux et 3 000 syndicats mixtes) dont les compétences doivent être reprises par les EPCI.
Encore trop faible, l’intégration du « bloc communal » doit être
renforcée. La mutualisation administrative doit être poursuivie,
intensifiée, mieux ciblée et évaluée. Les compétences transférées aux
EPCI doivent cesser d’être parcellaires et partagées avec leurs
communes-membres. Elles doivent être transférées par champ entier
d’intervention afin que les EPCI aient la pleine maîtrise des politiques
publiques relevant de leur responsabilité sur leur territoire. Compte tenu
de l’importance croissante des flux croisés et des liens entre leurs impôts
directs, des pactes de gouvernance financière et fiscale doivent être
conclus au sein des EPCI. Dans le cadre de la réforme de la DGF, il
conviendrait de créer une DGF unique pour le « bloc communal », perçue
par les intercommunalités puis répartie entre leurs communes-membres.
Sans attendre les effets de ces mesures structurelles, des mesures de
gestion doivent être prises à court terme. Le « bloc communal » doit
infléchir dès 2015 l’évolution de ses dépenses de fonctionnement,
prioritairement de personnel, afin de s’adapter à la baisse des dotations de
l’État (plus de 2 Md€ par an pendant trois ans).
Les régions, quant à elles, sont au cœur d’importantes réformes visant à étendre leurs attributions (loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et projet de loi OTR) et à accroître leur taille (projet de loi de délimitation des régions). Dans ce contexte, elles doivent faire un effort accru de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement (+ 10 % en quatre ans).
La structure des dépenses et des recettes des régions a beaucoup évolué depuis dix ans. Leurs dépenses ont fortement augmenté du fait principalement des transferts de compétences issus de la loi de 2004 relatives aux responsabilités locales. Sous le coup de la réforme de la fiscalité économique locale en 2010 et du gel des dotations de l’État, leurs ressources de fonctionnement sont devenues moins dynamiques et moins modulables. Elles ne connaissent en moyenne qu’une faible érosion de leur épargne brute depuis 2010 mais leurs situations individuelles des régions se sont fortement différenciées.
Désormais, les régions doivent se recentrer sur leur « cœur de métier ». En particulier, des marges d’économies existent sur les dépenses afférentes aux compétences non « exclusives » (ou issues de la clause générale de compétences), décelables au vu de la grande disparité des coûts moyen par habitant, traduisant des niveaux différents d’intervention. À cet égard, en cas de regroupement des régions, il conviendra de veiller à ce que l’alignement « par le haut » des modes de gestion interne et des politiques publiques ne compromette pas la recherche des gains d’efficience.
Les régions, quant à elles, sont au cœur d’importantes réformes visant à étendre leurs attributions (loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et projet de loi OTR) et à accroître leur taille (projet de loi de délimitation des régions). Dans ce contexte, elles doivent faire un effort accru de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement (+ 10 % en quatre ans).
La structure des dépenses et des recettes des régions a beaucoup évolué depuis dix ans. Leurs dépenses ont fortement augmenté du fait principalement des transferts de compétences issus de la loi de 2004 relatives aux responsabilités locales. Sous le coup de la réforme de la fiscalité économique locale en 2010 et du gel des dotations de l’État, leurs ressources de fonctionnement sont devenues moins dynamiques et moins modulables. Elles ne connaissent en moyenne qu’une faible érosion de leur épargne brute depuis 2010 mais leurs situations individuelles des régions se sont fortement différenciées.
Désormais, les régions doivent se recentrer sur leur « cœur de métier ». En particulier, des marges d’économies existent sur les dépenses afférentes aux compétences non « exclusives » (ou issues de la clause générale de compétences), décelables au vu de la grande disparité des coûts moyen par habitant, traduisant des niveaux différents d’intervention. À cet égard, en cas de regroupement des régions, il conviendra de veiller à ce que l’alignement « par le haut » des modes de gestion interne et des politiques publiques ne compromette pas la recherche des gains d’efficience.
La priorité doit en effet être donnée à l’inflexion de l’évolution des
dépenses en évitant d’affaiblir l’effet de levier de la baisse des dotations
de l’État. Le transfert de nouvelles compétences aux régions lié à la
réforme de l’organisation territoriale pourrait justifier de réexaminer leur
structure de financement à prélèvements obligatoires constants.
Enfin, il apparaît que la péréquation financière doit être renforcée dans un double objectif d’efficacité et d’équité de l’effort de redressement des comptes publics.
D’une grande complexité, les dispositifs de péréquation sont actuellement inefficaces. Face aux inégalités de ressources et de charges au sein de chaque catégorie de collectivités locales, des mécanismes ont été superposés sans cohérence d’ensemble. Si un effet de réduction des inégalités de situation est observé, il découle non des mécanismes de péréquation mais de la part forfaitaire de la DGF.
La refonte de l’ensemble des mécanismes de péréquation apparaît indispensable pour accompagner la baisse des dotations de l’État qui devrait prendre davantage en compte les capacités contributives des collectivités territoriales. Dès lors, l’ensemble des dispositifs de péréquation (près de 10 Md€ au total) devrait être revu afin de veiller à sa cohérence avec les critères de répartition de la baisse des concours financiers de l’État. L’ampleur de la baisse des dotations comme de la réforme du système de péréquation devrait rendre inéluctable une réforme d’ensemble de la dotation globale de fonctionnement.
Ce ralentissement indispensable de l’évolution des dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements ne sera obtenu qu’au prix d’un important effort d’adaptation des structures administratives, des méthodes de gestion et sans doute aussi des représentations collectives du rôle de la dépense publique locale. Pour y parvenir, les collectivités locales doivent rationaliser leur organisation, faire progresser leur management et définir des priorités plus strictes d’intervention et d’investissement. Cette nouvelle donne budgétaire s’inscrit en outre dans un ambitieux mouvement de réforme de l’organisation territoriale de la République qui, une fois parvenu à son terme, devrait permettre, en supprimant l’enchevêtrement des compétences entre différents niveaux de collectivités, de rendre à la fois plus efficace et plus efficient l’exercice des responsabilités locales.
Enfin, il apparaît que la péréquation financière doit être renforcée dans un double objectif d’efficacité et d’équité de l’effort de redressement des comptes publics.
D’une grande complexité, les dispositifs de péréquation sont actuellement inefficaces. Face aux inégalités de ressources et de charges au sein de chaque catégorie de collectivités locales, des mécanismes ont été superposés sans cohérence d’ensemble. Si un effet de réduction des inégalités de situation est observé, il découle non des mécanismes de péréquation mais de la part forfaitaire de la DGF.
La refonte de l’ensemble des mécanismes de péréquation apparaît indispensable pour accompagner la baisse des dotations de l’État qui devrait prendre davantage en compte les capacités contributives des collectivités territoriales. Dès lors, l’ensemble des dispositifs de péréquation (près de 10 Md€ au total) devrait être revu afin de veiller à sa cohérence avec les critères de répartition de la baisse des concours financiers de l’État. L’ampleur de la baisse des dotations comme de la réforme du système de péréquation devrait rendre inéluctable une réforme d’ensemble de la dotation globale de fonctionnement.
*
Les dépenses des collectivités locales, prises dans leur ensemble,
ont continué de progresser à un rythme rapide ces dernières années.
Pourtant, le respect des engagements européens de la France en matière
de retour à l’équilibre budgétaire et de réduction de sa dette publique est
un impératif auquel doit se soumettre l’ensemble des administrations
publiques. La décision de l’État d’abaisser de 11 Md€ en trois ans les
dotations qu’il verse chaque année aux collectivités locales contribuera à
atteindre les objectifs du programme de stabilité 2014-2017 à condition
qu’elle se traduise par un infléchissement à due proportion de leurs
dépenses. Ce ralentissement indispensable de l’évolution des dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements ne sera obtenu qu’au prix d’un important effort d’adaptation des structures administratives, des méthodes de gestion et sans doute aussi des représentations collectives du rôle de la dépense publique locale. Pour y parvenir, les collectivités locales doivent rationaliser leur organisation, faire progresser leur management et définir des priorités plus strictes d’intervention et d’investissement. Cette nouvelle donne budgétaire s’inscrit en outre dans un ambitieux mouvement de réforme de l’organisation territoriale de la République qui, une fois parvenu à son terme, devrait permettre, en supprimant l’enchevêtrement des compétences entre différents niveaux de collectivités, de rendre à la fois plus efficace et plus efficient l’exercice des responsabilités locales.
Liste des recommandations
En ce qui concerne les perspectives de maîtrise des finances publiques locales :
En ce qui concerne les perspectives de maîtrise des finances publiques locales :
-
adopter des modalités de répartition, entre catégories de collectivités
(régions, départements, bloc communal), de la baisse des dotations de
l’Etat qui prennent mieux en compte l’existence de marges de
manœuvre plus importantes au sein du bloc communal ;
-
répartir la baisse des dotations de l’Etat, au sein d’une même
catégorie, dans une logique de péréquation, en tenant compte de
l’ensemble des ressources et des charges des collectivités ;
-
adopter une loi de financement des collectivités territoriales retraçant
l’ensemble de leurs relations financières avec l’État, fixant à titre
prévisionnel des objectifs d’évolution des recettes, des dépenses, du
solde et de la dette des différentes catégories de collectivités et
comportant des dispositions prescriptives, notamment en matière de
péréquation, de règles budgétaires et comptables et de contrôle ;
-
poursuivre le regroupement des établissements publics de
coopération intercommunale et la réduction du nombre des syndicats
intercommunaux et des syndicats mixtes ;
-
opérer les transferts de compétences des communes aux
intercommunalités par champ entier d’intervention et non plus de
façon parcellaire ;
-
développer la mutualisation des services intercommunaux,
prioritairement ceux des fonctions supports, au bénéfice des
communes membres ;
-
engager la stabilisation des dépenses de personnel du «bloc
communal » par des réductions d’effectif, une pause des mesures de
revalorisation indemnitaire, une meilleure maîtrise des déroulements
de carrière et le respect de la durée légale du travail ;
8. rendre obligatoire pour l’ensemble des groupements à fiscalité propre
la conclusion d’un pacte de gouvernance financière et fiscale prenant
en compte les différents dispositifs d’intégration, de solidarité et de
péréquation au sein du « bloc communal » ;
En
régions :
ce qui concerne les conditions de l’équilibre structurel des
-
recentrer les interventions des régions sur leurs politiques publiques
prioritaires ;
-
à champs de compétences inchangés, stabiliser les dépenses de
personnel ;
-
en cas de regroupement des régions, veiller à ce que l’alignement des
modes de gestion interne et des politiques publiques ne compromette
pas la recherche des gains d’efficience ;
-
allouer aux régions, à prélèvements obligatoires constants, une part
plus importante de fiscalité, à l’occasion de la réforme de
l’organisation territoriale ;
En ce qui concerne le développement de la péréquation financière :
-
revoir les dispositifs de péréquation « verticale » et « horizontale »
afin d’en réduire le nombre et de les faire reposer sur un nombre
limité d’indicateurs de richesse, procédant de logiques cohérentes
d’évaluation des niveaux de ressources et de charges des collectivités
et veiller à poursuivre la montée en puissance des dispositifs de
péréquation « horizontale » ;
-
corrélativement à la baisse des concours financiers de l’État, réformer
la dotation générale de fonctionnement afin de lui conférer une
dimension péréquatrice plus marquée ;
-
dans le cadre de la réforme de la DGF, créer une DGF unique pour le « bloc communal », perçue par les intercommunalités, à charge pour elles de la répartir entre leurs communes-membres selon des critères qu’elles déterminent.
